L’enquête publique

Jean-Pierre Chaulet
Président de la Compagnie des commissaires enquêteurs d’Ile-de-France

1) Quelles sont les raisons d’une réforme de l’enquête publique ?

Plusieurs raisons ont justifié la réforme de l’enquête publique. C’est tout d’abord le constat que les modalités de participation sont insatisfaisantes pour le public. En effet, les enquêtes publiques font l’objet d’une désaffectation croissante du public, alors même que celui-ci demande à être associé davantage à la prise de décisions.

Il a ensuite été observé que l’enquête publique actuelle n’est pas parfaitement articulée avec les autres procédures de participation du public, qu’il s’agisse de projets soumis à une série de consultations qui n’améliorent pas la lisibilité de la procédure, des seuils à partir desquels les différentes consultations sont organisées ou des résultats de la concertation, rarement pris en compte à l’étape suivante.

La raison suivante tient au formalisme croissant des procédures d’enquête publique qui s’est traduit par une augmentation de l’insécurité juridique, en particulier sur les grands projets. Il a, en effet, été fréquemment constaté que ce formalisme a des conséquences dommageables sur le coût des projets et le risque d’annulation par le juge est même pris en compte en amont dans la détermination des prix entraînant une surévaluation fréquente des devis.

La nécessité d’une meilleure répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’est également fait jour, de même que le renforcement de l’autonomie de celles-ci.

Enfin, s’agissant du rôle du commissaire enquêteur souvent l’objet de critiques, aussi bien de la part des maîtres d’ouvrage que des autres parties, il est apparu qu’il convenait d’améliorer ses garanties d’indépendance et d’en diversifier le recrutement.

2) Quels sont les apports du décret du 29 décembre 2011 ?

Le décret du 29 décembre 2011 tente de répondre aux insuffisances citées précédemment en poursuivant trois objectifs. Simplifier les procédures et accroître la lisibilité du droit applicable pour améliorer la sécurité juridique et faciliter la participation aux enquêtes. Améliorer la qualité de la consultation du public. Mettre le droit français en conformité avec les obligations communautaires et internationales en termes de participation et d’information du public.

Le décret pose tout d’abord le principe selon lequel tout projet ou document soumis à étude d’impact ou évaluation environnementale fait également l’objet d’une enquête publique environnementale en maintenant certaines exceptions pour les projets de caractère temporaire ou de faible importance.

Il encourage le recours aux nouvelles technologies, mentionne, en premier lieu, la possibilité d’informer le public de l’existence d’une enquête par voie électronique et précise que la participation du public à l’enquête peut se faire par voie électronique.

Il évite que l’organisation d’une enquête publique empêche toute modification du projet, sauf à recommencer toute la procédure. Il permet ainsi de suspendre l’enquête pour que le maître d’ouvrage puisse apporter des modifications et transmettre la nouvelle étude d’impact et l’avis de l’administration compétente en matière d’environnement. Il permet également d’organiser une enquête complémentaire portant uniquement sur les changements apportés au projet.

Il simplifie la procédure actuelle en prévoyant que les enquêtes publiques qui portent sur des décisions susceptibles d’avoir des impacts sur l’environnement seront désormais organisées selon la procédure prévue par le Code de l’environnement. En revanche, pour les projets non soumis à enquête publique environnementale, l’enquête publique sera menée en application des dispositions réglementaires du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Lorsqu’un projet suppose d’effectuer plusieurs enquêtes publiques régies par des législations différentes, il instaure également la possibilité d’organiser une enquête unique, à condition que les autorités compétentes pour mener les différentes enquêtes en soient d’accord.

Il renforce enfin les obligations déontologiques et les pouvoirs du commissaire enquêteur en en faisant un acteur incontournable de l’enquête publique.

Ainsi, de façon plus générale, la réforme des enquêtes publiques vise à aboutir à une plus grande effectivité de la participation du public, une rationalisation affichée des enquêtes publiques, une meilleure sécurisation juridique de la procédure des enquêtes publiques, une diminution globale des coûts de l’enquête publique et l’affirmation et le renforcement du rôle du commissaire enquêteur comme principal acteur de l’enquête publique.

3) La préoccupation environnementale est-elle intégrée dans la nouvelle réglementation ?

Dans la continuité de l’enquête Bouchardeau issue de la loi éponyme de 1983, la nouvelle enquête est incontestablement dominée par l’aspect environnemental.

L’évolution la plus significative tient au critère du champ d’application qui fait désormais référence aux projets devant comporter une étude d’impact (et non plus une soumission automatique au-dessus d’un montant de 1,9 millions d’euros).

La liste des projets devant comporter une étude d’impact est annexée au décret relatif à l’étude d’impact (article R.1222-2 du Code de l’environnement) qui prévoit également les projets soumis à la procédure de l’examen au « cas par cas » qui porte sur la nécessité de réaliser, ou non, une étude d’impact en fonction de la nature du projet, de sa localisation ou de la sensibilité du milieu.

Comme indiqué précédemment, elle prévoit également d’expérimenter une information dématérialisée pour certains types de projets. L’évaluation environnementale ou le résumé non technique de l’étude d’impact seront alors communiqués par Internet.

Enfin, elle stipule que les observations et propositions recueillies au cours de l’enquête devront être prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision.

4) Quel est le nouveau rôle du commissaire enquêteur ?

La nouvelle réglementation renforce le rôle et les pouvoirs du commissaire enquêteur tout en se montrant plus exigeante sur ses obligations.

Elle renforce les obligations déontologiques des commissaires enquêteurs. Elle prévoit notamment que le commissaire enquêteur assure non seulement l’information du public, mais sa participation effective au processus de décision. Elle limite les inconvénients de la rémunération du commissaire enquêteur par le maître d’ouvrage en prévoyant que ce dernier verse systématiquement une provision à l’ouverture de l’enquête publique. Elle exige qu’avant sa désignation, le commissaire enquêteur indique, au président du tribunal administratif, les activités exercées au titre de ses fonctions précédentes ou en cours qui pourraient être jugées incompatibles avec les fonctions de commissaire enquêteur, et signe une déclaration sur l’honneur attestant qu’il n’a pas d’intérêt personnel au projet, plan ou programme (le manquement à cette règle constituant un motif de radiation de la liste d’aptitude de commissaire enquêteur).

Elle stipule qu’un commissaire enquêteur qui ne remet pas son rapport dans le délai imparti pourra être dessaisi du dossier au profit d’un suppléant. Elle prévoit également la possibilité de demander au commissaire enquêteur, une fois son rapport remis, de reprendre la rédaction de ses conclusions si celles-ci ne sont pas motivées ou insuffisamment motivées, garantissant ainsi une meilleure sécurité juridique de l’enquête.

Elle maintient la possibilité, pour le commissaire enquêteur, de faire compléter le dossier avant enquête par des documents utiles à la bonne information du public, d’auditionner toute personne qu’il lui paraît utile de consulter et de demander la désignation d’un expert chargé de l’assister en cours d’enquête.

Mais dans le même temps, elle renforce ses pouvoirs en lui permettant de prolonger une enquête en cours de trente au lieu de quinze jours, en le laissant seul juge de l’organisation d’une réunion publique d’information et d’échange, sans rechercher l’accord de l’autorité organisatrice, en rendant obligatoire sa consultation par l’autorité organisatrice de l’enquête avant toute décision de suspension d’enquête, en lui permettant désormais de clore les registres en fin d’enquête, disposition de nature à réduire les délais de transmission de ces mêmes registres et en généralisant le principe d’un procès-verbal de synthèse adressé dans les huit jours de la clôture de l’enquête au responsable du projet, lui permettant de faire part de ses éventuelles réponses dans les quinze jours suivant sa réception.