Loi ALUR et réforme des droits de préemption

Laura Ceccarelli-Le Guen
Avocat associé
DS Avocats

1) Quels sont les enjeux de la réforme des droits de préemption par la loi ALUR ?

Plusieurs tentatives de réforme des droits de préemption se sont succédées depuis plusieurs années, à la suite du rapport du Conseil d’État sur le droit de préemption remis le 6 décembre 2007 et publié à la Documentation française en 2008.

C’est finalement la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) n° 2014-366 du 24 mars 2014 qui a apporté une partie des modifications attendues.

Moins révolutionnaire que certaines des précédentes propositions, elle apporte cependant des évolutions notables au droit de préemption urbain (DPU) et au droit de préemption en zone d’aménagement différé (ZAD).

Ses principaux objectifs sont de clarifier les règles applicables, de sécuriser l’exercice des droits de préemption pour leurs titulaires et leurs délégataires tout en assurant une meilleure protection des personnes préemptées.

En outre, la loi ALUR marque une volonté nette de mieux mobiliser le foncier disponible, en renforçant le rôle des intercommunalités et du préfet dans la mise en œuvre des droits de préemption et en élargissant le champ d’application du DPU.

Les dispositions relatives aux droits de préemption sont entrées en vigueur le 27 mars 2014, au lendemain de la publication de la loi ALUR au Journal Officiel, à l’exception des dispositions concernant la possibilité de demander des documents complémentaires et de visiter le bien qui nécessitent des décrets d’application. Le législateur n’ayant prévu aucune mesure transitoire, il convient donc d’être particulièrement vigilant dans la mise en œuvre concrète de ces nouvelles dispositions.

2) Comment les droits de préemption sont-ils renforcés ?

Le renforcement des droits de préemption passe, d’une part, par l’extension des compétences des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et du préfet et, d’autre part, par un élargissement notable du champ d’application du DPU.

En premier lieu, le rôle des EPCI et du préfet est renforcé au détriment des communes.

En effet, désormais, les EPCI à fiscalité propre sont compétents de plein droit, de façon automatique, en matière de droit de préemption urbain, dès lors qu’ils sont compétents en matière de PLU (article L. 211-2 du Code de l’urbanisme).

Les communes membres d’une métropole (Grand Paris, Lyon, Aix-Marseille, Nice-Côte d’Azur…), d’une communauté de communes ou d’agglomération, d’un syndicat d’agglomération nouvelle… vont ainsi perdre leur compétence en matière de DPU en même temps que leur compétence en matière de PLU. Elles pourront cependant se le voir déléguer soit au cas par cas, soit sur un périmètre déterminé.

En outre, ces EPCI peuvent créer des ZAD par délibération motivée, après avis favorable des communes incluses dans le périmètre de la zone. En cas d’avis défavorable de l’une d’entre elles, la ZAD devra être créée par arrêté du préfet de département (article L. 212-1 du Code de l’urbanisme). Le droit de préemption est alors exercé par ces EPCI.

Les EPCI pourront ainsi plus facilement créer des ZAD et disposer ainsi d’un outil adapté pour constituer des réserves foncières.

Par ailleurs, la compétence du préfet est notablement renforcée dans les communes carencées (c’est-à-dire qui ne respectent pas leurs objectifs en matière de logements sociaux).

En effet, le droit de préemption du préfet ne se limite plus aux seuls terrains bâtis ou non bâtis et peut dorénavant porter sur l’ensemble des biens ou droits visés aux 1° à 4° de l’article L. 213-1 du Code de l’urbanisme, à savoir les biens soumis au régime de la copropriété (sauf plan de cession), les droits indivis portant sur un immeuble ou une partie d’immeuble (sauf cession à l’un des coïndivisaires), les cessions de tantièmes contre remise de locaux à construire, les parts de SCI (sauf celles constituées entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus), les immeubles cédés par les organismes de HLM. En revanche, il ne semble pouvoir porter ni sur les aliénations à titre gratuit, ni sur les apports en nature au sein d’une SCI, respectivement visés aux articles L. 213-1-1 et L. 213-1-2 du Code de l’urbanisme.

Le préfet peut également instituer des zones de droit de préemption renforcé (article L. 211-4 du Code de l’urbanisme).

Il peut enfin déléguer son droit de préemption aux organismes agréés qui exercent des activités de maîtrise d’ouvrage, d’opérations d’acquisition, de construction ou de réhabilitation de logements ou de structures d’hébergement dans le cadre de la politique d’aide au logement (article L. 210-1 du Code de l’urbanisme) ainsi qu’à un établissement public foncier (EPF) local nonobstant un avis défavorable de la commune.

Ces dispositions permettent d’étendre considérablement le gisement foncier préemptable par le préfet ou ses délégataires dans les communes carencées.

Plus généralement, le droit de préemption urbain est notablement renforcé par l’extension de son champ d’application matériel.

Le DPU simple s’applique désormais à des mutations qui entraient auparavant dans le champ d’application du DPU renforcé (article L. 213-1 du Code de l’urbanisme) à savoir :

–  les cessions de la majorité des parts d’une SCI dont le patrimoine est constitué par une unité foncière dont la cession serait soumise au droit de préemption, ainsi que les cessions conduisant un acquéreur à détenir la majorité des parts de ladite société (ajout de la loi ALUR) à l’exception des SCI constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu’au quatrième degré inclus ;

–  les cessions d’immeubles bâtis achevés depuis plus de quatre ans (au lieu de dix ans) (article L. 211-4 du Code de l’urbanisme).

En outre, le droit de préemption urbain et en ZAD est élargi à de nouvelles mutations :

–  les cession d’immeubles construits ou acquis par des organismes d’habitation à loyer modéré et qui sont leur propriété, sous réserve des droits des locataires définis à l’article L. 443-11 du Code de l’habitation et de la construction (CCH);

–  les apports en nature au sein d’une SCI des immeubles ou ensembles de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble, bâti ou non bâti (nouvel article L. 213-1-2 du Code de l’urbanisme). Dans ce cas, la déclaration d’intention d’aliéner (DIA) est accompagnée d’un état de la situation sociale, financière, et patrimoniale de la SCI ;

–  les aliénations à titre gratuit d’immeubles ou d’ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’immeuble, bâti ou non bâti, sauf si elles sont effectuées entre des personnes ayant des liens de parenté jusqu’au sixième degré ou des liens issus d’un mariage ou d’un PACS (les concubins ne sont pas visés) (article L. 213-1-1 du Code de l’urbanisme). Dans ce cas, le titulaire du droit de préemption devra proposer un prix sur la base de l’estimation des domaines.

Ces dispositions viennent ainsi considérablement élargir la liste des biens susceptibles d’être acquis par voie de préemption.

3) Quels sont les principaux changements dans la mise en œuvre du droit de préemption ?

La loi ALUR apporte des modifications à chaque étape de la mise en œuvre du droit de préemption.

En premier lieu, le contenu de la DIA est renforcé. Elle doit désormais comprendre les informations dues au titre de l’article L. 514-20 du Code de l’environnement : le vendeur d’un terrain qui a accueilli l’exploitation d’une installation classée soumise à autorisation ou à enregistrement doit en informer par écrit le titulaire du droit de préemption et lui indiquer, s’il les connaît, les dangers ou inconvénients importants qui résultent de l’exploitation. En outre, si le vendeur est l’exploitant de l’installation, il doit indiquer par écrit si son activité a entraîné la manipulation ou le stockage de substances chimiques ou radioactives (article L. 213-2 du Code de l’urbanisme).

L’autorité titulaire du droit de préemption bénéficie ainsi (enfin !) des mêmes droits que ceux d’un acquéreur classique. Cette disposition est entrée en vigueur immédiatement, même si le nouveau formulaire de DIA n’est pas encore paru.

Par ailleurs, l’autorité préemptrice peut, dans un délai de deux mois à compter de la réception de la DIA, adresser au propriétaire une demande unique de communication de documents complémentaires ou la visite du bien afin d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la SCI (article L. 213-2 du Code de l’urbanisme).

Dans ce cas, le délai pour exercer le droit de préemption est suspendu et ne recommence à courir qu’à compter de la réception des documents demandés, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Le délai peut être prolongé d’un mois supplémentaire lors du moment de la suspension du délai, celui-ci était inférieur à un mois.

Deux décrets d’application sont actuellement en cours d’élaboration afin, d’une part, de fixer la liste limitative des documents susceptibles d’être demandés (diagnostics amiante, plomb, termites, installations d’assainissement non collectif, statuts de la SCI…) et, d’autre part, de déterminer les modalités de demande et d’organisation de la visite et ses conséquences sur la reprise du délai pour exercer le droit de préemption. Ces nouvelles dispositions n’entreront en vigueur que lorsque ces décrets auront été publiés.

Elles permettront assurément à l’autorité préemptrice de mieux apprécier la consistance et l’état du bien mais elles risquent de complexifier notablement la computation des délais et de créer ainsi des difficultés contentieuses.

Afin de mieux encadrer dans le temps le délai de recours contre la décision de préemption, le titulaire du droit de préemption doit désormais publier la décision de préemption, et la notifier au vendeur, au notaire, et le cas échéant à l’acquéreur mentionné dans la DIA. En revanche, l’obligation d’informer les bénéficiaires des droits réels et personnels est à la charge du notaire du vendeur (article L. 213-2 du Code de l’urbanisme).

Le transfert de propriété en cas d’acquisition du bien préempté intervient à présent à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l’acte authentique, ce qui permet de supprimer la zone de flou juridique qui séparait l’accord sur le prix, de la signature de l’acte de vente et du paiement du prix (article L. 213-14 du Code de l’urbanisme).

Le paiement (ou la consignation) doit intervenir dans un délai maximal de quatre mois (au lieu de six mois), à compter de l’accord sur le prix ou du jugement fixant ce prix. À défaut, le vendeur peut aliéner librement son bien. Cette sanction est bien plus sévère que le mécanisme antérieur qui prévoyait un droit de rétrocession (article L. 213-14 du Code de l’urbanisme). Cette disposition étant entrée en vigueur immédiatement, les collectivités publiques doivent sans tarder mettre en place, en concertation avec le comptable public, un mécanisme permettant de respecter ce bref délai.

Si le titulaire du droit de préemption renonce à l’exercice du droit de préemption avant la fixation judiciaire du prix, le vendeur peut vendre son bien sans nouvelle déclaration au prix indiqué dans sa déclaration initiale, révisé s’il y a lieu en fonction des variations du coût de la construction constatée par l’INSEE depuis la date de cette déclaration. Cette vente doit cependant être réalisée sous forme authentique dans un délai de trois ans à compter de la renonciation. À défaut, une nouvelle DIA est nécessaire (article L. 213-8 du Code de l’urbanisme).

La loi ALUR clarifie également les règles d’utilisation des biens préemptés en précisant expressément qu’ils peuvent être utilisés ou aliénés pour l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article L. 210-1, qui peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption. Toutefois, tout changement d’affectation doit faire l’objet d’une décision de l’organe délibérant de la collectivité (article L. 213-11 du Code de l’urbanisme).

4) L’accroissement des garanties au profit des personnes préemptées est-il suffisant ?

La loi ALUR reprend, avec quelques nuances notables, les principes qui avaient été précédemment posés par la jurisprudence (CE 26 février 2003, M. et Mme Bour, req. n° 231558) en cas d’annulation de la décision de préemption après le transfert de propriété.

Le nouvel article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme prévoit que l’annulation ou la déclaration d’illégalité (important apport !) d’une décision de préemption impose au titulaire du droit de préemption de proposer aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel, la rétrocession du bien à un prix négocié ou fixé judiciairement.

La rétrocession doit être proposée en premier lieu au propriétaire initial, qui a trois mois pour se prononcer, puis à l’acquéreur évincé dont le nom figure dans la DIA (à défaut, il ne pourra bénéficier de ce droit).

Ces dispositions, qui sont entrées en vigueur immédiatement, ne sont pas sans soulever des difficultés.

En premier lieu, elles visent le cas où une décision est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative. Or, si le recours en annulation est enfermé dans un délai de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision de préemption, il n’en va pas de même de l’action en déclaration d’illégalité qui peut être formée sans délai devant le juge administratif. Autrement dit, à la lecture de cet article, il serait possible, sans délai, de saisir le juge administratif d’une demande de déclaration d’illégalité d’une décision de préemption afin de réclamer la rétrocession du bien. Cela serait évidemment source d’une très grande insécurité juridique, et ce d’autant plus que cet article ne prévoit aucune réserve liée à l’intérêt général (quid par exemple si le bien a été affecté à un service public ?).

En deuxième lieu, l’obligation de rétrocession pèse uniquement sur le titulaire du droit de préemption. Elle sera donc dépourvue d’effet si le bien a été revendu.

En troisième lieu, le texte prévoit que le prix doit rétablir, sans enrichissement injustifié de l’une des parties, les conditions de la transaction initiale. Cette disposition a donné lieu à plusieurs rédactions destinées à préciser les conditions dans lesquelles le prix devrait être fixé, mais il a finalement été décidé de retenir une rédaction suffisamment souple pour ne pas figer la position des juges.

Enfin, la loi ALUR confie au juge judiciaire l’ensemble des actions en dommages et intérêts contre le titulaire du droit de préemption.

Désormais, il existe deux possibilités d’action. Si le titulaire du droit de préemption décide d’utiliser ou d’aliéner un bien à d’autres fins (article L. 211-11 du Code de l’urbanisme) ou si la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative (article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme).

Ces deux actions sont ouvertes aussi bien aux anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel qu’à la personne qui avait l’intention d’acquérir ce bien, et ce, même si elles ont renoncé à leur droit de rétrocession.

Elles peuvent être exercées dans un délai de cinq ans qui court à compter de la mention de l’affectation ou de l’aliénation du bien au registre dans le premier cas, de la décision de la juridiction administrative devenue définitive dans le second.

Pour plus d’informations sur le sujet, retrouvez Laura Ceccarelli-Le Guen lors de notre matinée d’actualité sur la réforme du droit de préemption le mardi 30 septembre 2014. Notre programme sera dans quelques jours.