Loi ALUR, entre innovations et interrogations de fond

Clotilde Cazamajour
Avocat à la Cour
Cazamajour & Urbanlaw

1) Quels sont les changements apportés par la loi ALUR en matière d’autorisations d’urbanisme ?

De par leur importance, les effets des modifications engendrées par la loi ALUR sont assez comparables à la réforme des autorisations d’urbanisme entrée en vigueur le 1er octobre 2007, même si les ambitions qui président à chacune diffèrent.

La loi ALUR est une réforme à spectre large : il y est question de l’habitat, du logement social, de la copropriété, de la location, de la vente, et à la marge, des autorisations d’urbanisme. La précédente réforme, plus chirurgicale, se concentre uniquement sur l’urbanisme. On se souvient notamment du lotissement métamorphosé avec l’apparition du permis d’aménager et d’une déclaration préalable valant division. D’autres recadrages comme la modification des délais d’instruction, les modalités de retrait différenciées des décisions illégales en fonction de la nature de l’autorisation (permis ou déclaration), l’avènement des mécanismes de cotitularité et de transfert partiel, ou encore la naissance d’une attestation de conformité, marquent le point de départ d’un regain réformateur salué à l’époque par l’ensemble de la doctrine.

Dans la pratique, ces transformations en série trouvent rapidement leurs limites. Cette même doctrine pointe alors les imprécisions dont souffrent à l’évidence les principales nouveautés de l’époque. La naissance d’une déclaration préalable valant division ne nuit-elle pas à la lisibilité du régime du lotissement[1] ? Le transfert partiel du permis de construire ne remet-il pas en cause l’unicité de l’autorisation initiale[2] ? Le permis de construire valant division ne trouve-t-il pas sa limite dans l’impossibilité de procéder au détachement avant achèvement du lot à détacher [3] ? Etc.

Il ne semble pas que la loi ALUR ait finalement fait siennes les critiques des habitués de ces cahiers. Comparée au grand toilettage des autorisations d’urbanisme opéré par la réforme de 2007, la loi ALUR concède de précieux ajustements, mais sans pour autant faire écho à toutes les interrogations de fond, dont certaines demeurent. Au nombre des avancées nouvelles, on relève néanmoins quatre séries d’innovations.

A) Transfert accéléré des compétences ADS

L’article L. 422-1 du Code de l’urbanisme est réécrit pour imposer aux communes dotées d’une carte communale la compétence ADS au plus tard le 1er janvier 2017. Mais la transition devrait se faire progressivement. Pour les communes qui approuvent une carte communale à compter du 27 mars 2014, le maire délivre les autorisations d’urbanisme. Pour celles qui étaient déjà dotées d’une carte communale avant cette date, une délibération spéciale du conseil municipal actant le transfert est exigée avant la date fatidique du 1er janvier 2017 (article L. 422-1, a du Code de l’urbanisme).

Entre temps, l’État reste compétent pour statuer sur les demandes de permis de construire, le temps que les communes mutualisent, par le truchement de l’intercommunalité, les moyens d’instruire en leur nom les demandes d’autorisations.

Ce transfert de compétence s’accompagne en outre d’un renforcement des pouvoirs du préfet qui, en cas de constat de carence de logements sociaux (article L. 302-9-1 du Code de construction et de l’habitation), n’est plus compétent uniquement pour s’emparer du droit de préemption de la commune durant trois ans. Le préfet peut désormais prévoir les zones dans lesquelles il est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des constructions à usage de logement. Pour ce faire, l’article L 422-2, d) du Code de l’urbanisme est remanié avec l’introduction d’une nouvelle dérogation au profit du représentant de l’État.

Dans le même esprit, le seuil de mise à disposition gratuite des services de l’État pour l’étude technique des demandes d’autorisation de construire est modifié à compter du 1er juillet 2015, avec le souci de favoriser les transferts de compétence aux EPCI. Cette gratuité bénéficiera désormais uniquement aux communes de moins de 10 000 habitants et celles appartenant à un EPCI recensant moins de 10 000 habitants et aux EPCI regroupant des communes dont la population totale est inférieure à 10 000 habitants (article L. 422-8 du Code de l’urbanisme).

La concertation et la participation du public sont renforcées au stade de l’avant-projet architectural. L’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme étend maintenant le recours à la concertation préalable à tout projet d’aménagement ou de construction susceptible d’avoir des effets substantiels sur le cadre de vie local, ou l’environnement. Un décret en Conseil d’État doit venir préciser la liste des opérations concernées.

B) La faculté de retirer une déclaration préalable au même titre que le permis de construire

Le choc de simplification visant à multiplier les possibilités pour l’administré d’obtenir une décision tacite d’acceptation ne concerne pas directement les décisions d’urbanisme. Le service instructeur peu expérimenté n’est cependant pas à l’abri de décisions tacites entachées d’illégalités. On pense bien sûr à la décision de non-opposition à déclaration préalable obtenue tacitement et à l’impossibilité de la retirer. Ce régime a vocation à s’appliquer pour les déclarations obtenues jusqu’au 27 mars 2014, date d’entrée en vigueur de la loi ALUR. Prenant le contrepied du choc de simplification, le législateur autorise désormais l’auteur de l’autorisation tacite de non-opposition à la retirer en cas d’illégalité, dans le délai de trois mois. La faculté de retrait prévue à l’article L. 424-5 du Code de l’urbanisme[4] ne se cantonne donc plus au seul permis de construire.

C) Les règles du lotissement modifiées

Ces modifications interviennent pour mettre fin aux divergences de jurisprudence entre les deux ordres de juridiction s’agissant des possibilités d’évolution de la réglementation des lotissements.

Afin de limiter dans le temps l’application des règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement, la loi limite à dix ans la durée de vie des règles d’urbanisme contenues dans tout document d’un lotissement et supprime avec effet immédiat les règles d’urbanisme des lotissements existants ayant fait l’objet d’une demande de prorogation par les colotis (article L. 442-9, alinéas 1 et 2 du Code de l’urbanisme)[5].

Afin de faciliter l’évolution des documents du lotissement, les règles de majorité pour l’évolution des documents du lotissement sont assouplies : passage de la majorité des 2/3 de propriétaires détenant ensemble les trois-quarts de la superficie du lotissement ou inversement, à la majorité des 2/3 des propriétaires détenant ensemble la moitié au moins de la superficie, ou inversement. Cette majorité peut demander à l’autorité compétente de prononcer la modification de tout ou partie des documents du lotissement, à la condition que la modification soit compatible avec le document d’urbanisme en vigueur et qu’elle ne concerne pas l’affectation des parties communes du lotissement (article L. 442-10 du Code de l’urbanisme).

En outre, a été étendue la possibilité pour l’autorité compétente (en général le conseil municipal) de mettre en concordance le règlement, le cahier des charges approuvé avec un PLU ou un document en tenant lieu approuvé postérieurement au permis de lotir, la déclaration préalable ou le permis d’aménager, au cahier des charges non approuvé du lotissement (article L. 442-11 du Code de l’urbanisme). Comme par le passé, cette possibilité est soumise à enquête publique préalable.

D) La consécration de l’habitat léger

Outre le fait que la loi ALUR consacre la diversité des habitats (article L. 121-1 du Code de l’urbanisme), l’habitat obtient désormais son régime d’autorisation (L. 444-1 alinéa 1er). En cas d’autonomie de l’habitat dans le respect des règles d’hygiène et de sécurité, un refus fondé sur l’absence de desserte par les réseaux (article L. 111-4 alinéa 1 et 2) ne saurait motiver un refus.

Il s’agit donc bien de mesures disparates qui sont sans commune mesure avec la réforme opérée en 2007. Pour autant, elles n’ont rien d’anecdotique.

2) Quant au décret du 27 février 2014, qu’a-t-il rendu possible ?

A) Allégement des procédures d’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme

Le texte permet notamment de dispenser de formalité les travaux de ravalement (article R. 421-2 du Code de l’urbanisme).

Le décret prévoit par ailleurs pour plusieurs types de travaux, le recours à une déclaration préalable, il s’agit notamment de la réalisation de fosses nécessaires à l’activité agricole, comprises entre 10 et 100 m², et situées hors ICPE et hors secteurs sauvegardés et des travaux « légers » réalisés dans les sites classés ou en instance de classement, il s’agit notamment de l’implantation d’éoliennes d’une hauteur inférieure à 12 mètres, de la création de piscines d’une surface inférieure à 100 m², de l’aménagement de terrasses de plain-pied etc. (R. 421-11 du Code de l’urbanisme).

S’agissant du lotissement, le décret redéfinit les critères d’éligibilité au régime du permis d’aménager. Le texte précise notamment que : « Les équipements pris en compte sont les équipements dont la réalisation est à la charge du lotisseur ». Ainsi, seuls les lotissements nécessitant des travaux qui leur sont propres, et mis à la charge du lotisseur, entrent dans le champ d’application du permis d’aménager (article R. 421-19 du Code de l’urbanisme).

Le décret du 27 février 2014 prévoit également plusieurs ajustements (pièces supprimées ou ajoutées selon les cas) dans le cadre des dépôts de permis de construire propres à certaines opérations (construction dans le périmètre d’un PUP, d’une OIN etc.).

B) Meilleure prise en compte des préoccupations environnementales

Le décret du 27 février 2014 permet notamment d’aligner le régime juridique des sites en instance de classement avec celui des sites d’ores et déjà classés au titre du Code de l’environnement (R. 421-6 du Code de l’urbanisme). Ce texte définit également les ouvrages accessoires aux infrastructures terrestres, maritimes et portuaires susceptibles d’être dispensés d’autorisation, au même titre que l’infrastructure elle-même. S’agissant de la réalisation des études d’impact, le texte vient préciser que le dossier joint à la demande de permis d’aménager doit comprendre l’étude d’impact, ou la décision de l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement dispensant le demandeur de réaliser une étude d’impact.

C) Des mesures visant à remédier aux effets induits par la réforme de la surface de plancher

À ce titre, le décret permet principalement de sécuriser la définition de « l’emprise au sol » en la définissant comme la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus (les éléments de modénature et les marquises sont exclus, ainsi que les débords de toiture non soutenus par des poteaux ou des encorbellements). Est en outre précisé le mécanisme juridique de la transformation des surfaces closes et couvertes supérieures à 5 m² en surface de plancher.

3) Quelles sont les conséquences des nouvelles délégations de compétences des collectivités ?

La loi du 28 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite loi MAPAM) tend à renforcer le rôle des métropoles et des communautés urbaines, qui se voient dotées de nouvelles compétences en matière d’aménagement ou de logement (loi n° 2014-58, 27 janvier 2014, articles 43 et 71). Les établissements peuvent désormais agir dans un grand nombre de matières (aire d’accueil des gens du voyage ; transition énergétique ; création, réseaux de chaleur ou de froid urbains ; infrastructures de charge nécessaires à l’usage de véhicules électriques ; construction, entretien et aménagement des collèges et lycées). Les EPCI héritent en outre d’une compétence de principe en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations. Au 1er janvier 2016, les collectivités seront notamment chargées de l’aménagement des bassins hydrographiques, des plans d’eau et des cours d’eau, ainsi que de l’aménagement et de l’entretien des ouvrages hydrauliques concourant à la sécurité civile (article L. 211-7 du Code de l’environnement).

La Métropole du Grand Paris pourra en outre bénéficier de compétences dérogatoires.

4) Le contentieux en matière d’autorisation d’urbanisme a-t-il évolué ? La sécurité juridique en sort-elle renforcée ?

L’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme a été prise en vue de réduire les effets du recours contentieux sur la production de logements (10 % la production annuelle, soit 25 000 à 30 000). Plusieurs mesures ont été codifiées pour encadrer la recevabilité des recours des tiers, renforcer l’office du juge et quantifier les recours formés dans un esprit de lucre.

A) Un intérêt à agir des tiers circonscrit légalement (articles L. 600-1-2 et L. 600-1-3 du Code de l’urbanisme)

Les restrictions imposées aux associations par la loi ENL n° 2006-872 du 13 juillet 2006 (article L. 600-1-1 du Code de l’urbanisme) ont été élargies aux tiers. Désormais, leur intérêt à agir s’apprécie à la date d’affichage en mairie de la demande d’autorisation d’urbanisme (mettant ainsi fin aux domiciliations de circonstance pour les besoins de recours crapuleux).

L’intérêt à agir des tiers est aussi défini à l’article L. 600-1-2 : la construction, l’aménagement ou les travaux doivent être de nature à affecter directement les conditions d’occupation ou d’utilisation ou de jouissance du bien détenu ou occupé régulièrement par les tiers ou pour lequel ils bénéficient d’un avant-contrat (promesse, contrat de réservation).

En pratique, dix-huit mois après l’entrée en vigueur de ce texte, aucune évolution majeure n’a pu être constatée. La définition de l’intérêt à agir n’a, pour l’heure, pas sensiblement influé sur le nombre ou l’issue des recours tranchés (pas de rupture avec la jurisprudence administrative, mansuétude du juge administratif, imprécision du nouveau texte).

Le temps de l’instance persiste à jouer en faveur des tiers et à bloquer tout autant qu’hier les constructions.

B) Un office du juge renforcé

Sur ce point, des avancées induites par de nouvelles pratiques des juridictions administratives doivent être saluées[6].

Ces dernières se sont réellement « approprié » les pouvoirs qui leur sont désormais concédés, limitant d’autant le nombre et les effets dévastateurs d’annulations pures et simples d’autorisations d’urbanisme.

La loi du 13 juillet 2006 avait déjà introduit un article L. 600-5 dans le Code de l’urbanisme, permettant au juge de prononcer l’annulation seulement partielle et à l’autorité compétente de prendre, à la demande du bénéficiaire, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle devenue définitive.

L’ordonnance Duflot et son décret d’application n° 2013-879 du 1er octobre 2013 mettent à la disposition des juridictions de nouveaux outils pour renforcer cette sécurité juridique. Citons-en certains.

Cristallisation des moyens. Sur demande motivée du bénéficiaire ou de l’auteur de l’autorisation d’urbanisme, le juge peut désormais fixer une date au-delà de laquelle les requérants ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux (article R. 600-4 du Code de l’urbanisme). Cet outil est extrêmement utile : en pratique, il permet de « fixer » le champ des débats et d’éviter l’égrenage de moyens dilatoires pendant toute la durée de l’instance.

Limitation des effets de l’annulation d’une autorisation d’urbanisme. Le juge administratif dispose, à ce titre, de deux outils très efficaces pour cantonner les effets dévastateurs d’une annulation pure et simple de l’autorisation d’urbanisme, affectée d’un vice susceptible d’être régularisé.

De première part, après avoir ordonné une annulation partielle (cf. supra), il peut impartir un délai au titulaire pour régulariser son autorisation sous condition, par exemple, de l’obtention d’un permis de construire modificatif (article L. 600-5 du Code de l’urbanisme)

De deuxième part, il peut surseoir à statuer et concéder un délai permettant au constructeur de régulariser le vice affectant son autorisation (article L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme ; Cour administrative d’appel de Nancy, 23 janvier 2014, M. et Mme C. B., req. n° 13NC00783).

C) Une moralisation inefficace des recours dilatoires ou crapuleux (articles L. 600-7 et L. 600-8 du Code de l’urbanisme)

Deux nouveaux outils ont été introduits dans le Code de l’urbanisme.

Article L. 600-7

Le bénéficiaire du permis de construire peut demander au juge, par mémoire distinct, de condamner l’auteur du recours à lui verser des dommages et intérêts, en cas de préjudice « excessif ». Les praticiens regrettent une absence de définition de ce préjudice et une « frilosité » inchangée des juridictions à sanctionner les recours dilatoires. Dix-huit mois après l’entrée en vigueur du texte, aucune condamnation indemnitaire n’a, à notre connaissance, été prononcée, renforçant d’autant l’impunité de certains requérants et la déconnexion entre contraintes judiciaires et économiques.

En effet, à l’instar de Benjamin Franklin, les requérants maîtrisent le dicton selon lequel « le temps c’est de l’argent ». Avant comme après l’entrée en vigueur de l’ordonnance Duflot, le financement des logements, et donc leur réalisation, restent conditionnés par la purge définitive des autorisations d’urbanisme. Avant comme après, la durée des procédures reste inchangée. Avant comme après, aucune condamnation n’a sanctionné de recours dilatoire ou malveillant. Conséquence : le sentiment d’impunité de certains reste intact, contraignant les constructeurs à devoir « désintéresser » les tiers, comme par le passé. Ce sentiment d’impunité est renforcé par l’absence de véritable politique pénale pour sanctionner les faits de chantage et d’extorsion de fonds, notamment. Ce « statu quo » est éminemment regrettable dans un contexte de pénurie de logements et de tension du marché de l’accession.

Article L. 600-8

Il impose d’enregistrer, dans un délai de six mois, auprès de l’administration fiscale les transactions conditionnant le désistement du requérant au versement d’une somme d’argent ou à l’octroi d’un avantage en nature, à peine d’être réputées sans cause et sujettes à répétition (cinq ans). Restera à savoir l’usage que les juridictions feront de ce texte.

[1] Vers un régime du lotissement plus lisible : BJDU n° 6/2011, p. 430.

[2] Patrick E. DURAND « Le transfert partiel du permis de construire & l’unicité de l’autorisation initiale », BJDU n° 2/2011.

[3] Jean-Claude Bonnichot sur : CE 21 août 1996, Ville de Toulouse, req. n° 137834 in BJDU n° 6/1996, p.404.

[4] « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. »

[5] « Les règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s’il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s’il n’a pas été approuvé, deviennent caduques au terme de dix années à compter de la délivrance de l’autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu. » (article L. 442-9, alinéa 1er).

« De même, lorsqu’une majorité de colotis a demandé le maintien de ces règles, elles cessent de s’appliquer immédiatement si le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu, dès l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. » (article L. 442-9, alinéa 2).

[6] Indépendamment des avancées induites en contentieux de l’urbanisme par une application positive de la jurisprudence Danthony.