Depuis le 1er janvier 2016, un Code de l’urbanisme new look est applicable

Laura Ceccarelli-Le Guen
Avocat associé
DS Avocats

David Guillot
Avocat Associé
DS Avocats

Profondément modifié sur la forme mais aussi, pour certaines parties, sur le fond, par l’ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015, puis par les deux décrets n°2015-1782 et n°2015-1783 du 28 décembre 2015 et enfin, tout récemment, par le décret n°2016-6 du 5 janvier 2016, le nouveau Code de l’urbanisme a plusieurs ambitions.

D’abord de faciliter l’accès et la compréhension des règles applicables, en procédant à une réécriture des dispositions à droit constant.

Ensuite de prendre en compte les dernières modifications législatives, en particulier celles issues de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), de la loi du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, aux commerces et aux très petites entreprises (PINEL) et de la loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt.

Enfin de moderniser le contenu du plan local d’urbanisme (PLU) afin d’accéder à un véritable urbanisme de projet.

Ces promesses ont-elles été tenues ? Quelles sont les conséquences pratiques de telles évolutions sur les projets d’urbanisme ?

S’agissant de l’objectif de simplification, le nouveau Code apparaît effectivement mieux organisé, avec un plan plus lisible (ce qui a nécessité de déplacer certaines parties dans d’autres livres, voire dans d’autres codes) et des articles plus courts, exposant une seule idée.

L’objectif semble donc atteint, même si les praticiens devront s’approprier la nouvelle numérotation qui est sensiblement différente de la précédente. En outre, il convient de relever que des dispositions ayant une portée transitoire ont été « décodifiées ». C’est le cas, par exemple, des dispositions relatives à l’entrée en vigueur progressive de la règle de la constructibilité limitée en l’absence du SCOT, qui ne figurent plus dans le Code de l’urbanisme, mais dans le corps même de l’ordonnance. Une grande vigilance s’impose donc sur ce point.

S’agissant de la codification à droit constant, le nouveau Code de l’urbanisme recèle quelques surprises.

Au-delà des modifications annoncées, et notamment la modernisation du contenu du PLU sur laquelle le gouvernement a beaucoup communiqué, il y a d’autres évolutions susceptibles d’avoir des effets tout à fait notables sur les projets en cours.

Tel est le cas en particulier de l’élargissement significatif du champ d’application de l’évaluation environnementale des documents d’urbanisme par le décret n°2015-1783.

Dans un souci louable de clarification, les dispositions qui étaient auparavant prévues à l’article R. 121-16 du Code de l’urbanisme sont désormais scindées en plusieurs articles R. 104-3 et suivants qui indiquent, pour chaque catégorie de document d’urbanisme, les procédures devant faire l’objet d’une évaluation environnementale.

Ces articles visent une nouvelle hypothèse : la procédure de mise en comptabilité dans le cadre d’une déclaration d’utilité publique (DUP) entre désormais dans le champ d’application de l’évaluation environnementale, soit de façon systématique, soit après un examen au cas par cas selon des critères dépendant du document d’urbanisme concerné.

La procédure de DUP n’était auparavant pas visée par l’article R. 121-16, qui ne mentionnait que les procédures de mise en compatibilité par le biais d’une déclaration de projet.

Certes, cette omission était peut-être discutable au regard de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.

Toutefois, cette nouveauté soulève une réelle difficulté dans la mesure où elle est applicable à toutes les procédures de DUP emportant mise en compatibilité de documents d’urbanisme dont la réunion de l’examen conjoint des personnes publiques associées n’a pas encore lieu à la date du 1er janvier 2016.

Or, la plupart des dossiers actuellement en cours d’instruction par les préfectures n’ont très certainement pas anticipé cette nouvelle obligation, qui n’a fait l’objet d’aucune communication officielle de la part du gouvernement et ne figurait pas dans la partie du projet de décret soumise à concertation.

Enfin, il convient de rappeler que deux autres réformes sont attendues cette année en matière d’évaluation environnementale.

L’une a pour objet de garantir la séparation fonctionnelle de l’autorité environnementale avec l’autorité décisionnelle (conformément à l’arrêt du Conseil d’État du 26 juin 2015, req. n° 360212, Association France Nature Environnement, Lebon T.). Le projet de décret a été récemment soumis à la consultation du public et devrait être publié très prochainement.

L’autre vise plus généralement l’évaluation environnementale des plans et des programmes, mais également des projets (« étude d’impact »). Elle doit, d’une part, simplifier le processus et améliorer l’articulation entre les différentes procédures d’évaluation des projets, plans et programmes et, d’autre part, assurer la conformité de ces dispositions au droit de l’Union européenne et transposer la directive 2014/52/UE du 16 avril 2014. Ces ordonnances, prises en application de l’article 106 de la loi Macron du 6 août 2015, devraient être publiée avant le 7 août 2016 pour les premières et avant le 7 février 2017 pour les secondes.

S’agissant de la prise en compte des récentes réformes législatives

Les différents décrets ont effectivement permis d’intégrer dans le Code de l’urbanisme, les adaptations rendues nécessaires par les récentes réformes législatives. Il s’agit essentiellement de mettre en cohérence la numérotation des différents articles.

Mais il y a également quelques nouveautés à relever. Donnons quelques exemples.

Le décret n°2015-1783 a précisé les modalités selon lesquelles le préfet peut accorder une dérogation à la règle de l’urbanisation limitée dans les communes non couvertes par un SCOT, renforcée par l’article 129 de la loi ALUR (nouvel article R. 142-2 du Code de l’urbanisme) ou encore les conditions dans lesquelles les servitudes d’utilité publique sont désormais annexées aux cartes communales (article 133 de la loi ALUR et nouveaux articles R. 161-8 et R. 163-8 du Code de l’urbanisme).

Le décret n°2015-1782 du 28 décembre 2015 a également complété les dispositions réglementaires relatives à la concertation facultative mise en place par la loi ALUR (nouveau § 3 bis de l’article L. 300-2 du Code de l’urbanisme) afin de préciser les conditions dans lesquelles le bilan de cette concertation est établi, pris en compte et porté à la connaissance du public.

En revanche, aucune modification n’est apportée au champ d’application de la concertation obligatoire puisque le décret n°2015-1783 du même jour reprend sans les modifier, dans le nouvel article R. 103-1, les dispositions de l’ancien article R. 300-1 énumérant les opérations d’aménagement soumises à concertation obligatoire. Or, l’article 170 de la loi ALUR avait prévu la possibilité d’élargir, par décret en Conseil d’État, cette concertation obligatoire aux projets et opérations « de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d’affecter l’environnement, au sens de l’article L.122-1 du Code de l’environnement, ou l’activité économique ».

Mais cette évolution sera peut-être faite ultérieurement, à l’occasion de la refonte, par ordonnance, des procédures de participation du public, prévue par l’article 106 de la loi Macron du 6 août 2015, afin de répondre aux critiques récurrentes (manque de transparence et d’effectivité, désintérêt du public…) dont elles font l’objet.

La création de nouvelles procédures d’information et de participation initiées très en amont du projet par des personnes intéressées, ainsi que d’un référendum local sur les projets de l’État susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement sont également annoncés à court terme.

S’agissant de la modernisation du PLU

On entend par « moderne » ce qui, en principe, s’adapte pleinement aux innovations de son époque, suggérant ainsi que le PLU n’était plus en adéquation avec les enjeux économiques et sociaux actuels, en particulier les enjeux de mixité sociale et de lutte contre l’étalement urbain. Car c’est bien l’idée d’un urbanisme de projet qui revient aujourd’hui en force en récréant du lien entre une vision d’avenir, la planification et le projet, qu’il soit public ou privé.

Le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 va dans ce sens. L’objectif du gouvernement est tout à la fois de simplifier la réglementation et de remettre en cause la subordination des opérations d’urbanisme à la planification.

Autrement dit, le projet doit précéder la règle. La planification, incarnée notamment par le règlement, doit servir le projet, et non l’inverse.

Dans ce contexte, le décret modifie et allège le contenu du PLU pour l’adapter aux besoins opérationnels. Le règlement du PLU est désormais structuré autour de trois thématiques essentielles : destination des constructions, usages des sols et natures d’activité ; caractéristiques urbaine, architecturale, environnementale et paysagère et équipement et réseaux.

L’objectif est clairement de faciliter la lecture des règles locales, en complément d’une réécriture de certaines dispositions et de la clarification de la portée normative des documents graphiques et des illustrations figurant au règlement.

S’inscrivant dans la philosophie de la loi SRU, le décret offre aux auteurs du règlement, une plus grande liberté dans son contenu, aucune disposition ne revêtant désormais un caractère obligatoire.

Certaines zones pourront être seulement soumises à des orientations d’aménagement et de programmation (OAP), ce qui sera très utile notamment concernant notamment les friches industrielles – alors que d’autres pourront l’être seulement par référence au règlement national d’urbanisme (RNU), ce qui sera intéressant pour les territoires ruraux ou encore par des règles « qualitatives », suivant des résultats à atteindre, voire « alternatives », selon des conditions locales particulières. Les conditions de mise en œuvre de ces règles alternatives devront être précisées et ne pourront avoir pour effet de créer des régimes dérogatoires, parallèlement aux possibilités reconnues à l’autorité compétente en matière de dérogations ou encore d’adaptations mineures.

Ainsi dans les zones U et AU, le règlement peut désormais, à l’intérieur d’une même zone, délimiter des secteurs dans lesquels les projets de constructions situés sur plusieurs unités foncières contigües sont appréciées comme un « projet d’ensemble » et auxquels il est alors fait application des règles alternatives édictées à leur bénéfice.

Si la réglementation est notablement assouplie dans certaines zones, elle se montre également plus ciblée, à la faveur d’une modification des catégories de destinations. Les constructions sont désormais répertoriées en cinq destinations (au lieu de neuf) subdivisées en vingt sous- destinations (à préciser par arrêté ministériel), permettant ainsi d’affiner la différentiation des règles d’urbanisme.

Il en résulte les destinations suivantes : exploitation agricole et forestière ; habitation ; commerce et activités de service ; équipements d’intérêt collectif et services publics et autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire.

Ainsi, par exemple, le règlement pourra définir des règles permettant d’imposer une mixité de destinations ou de sous-destinations au sein d’une construction ou d’une unité foncière ou encore des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages d’une même construction. Il sera également possible d’imposer au constructeur, dans des secteurs préalablement délimités, une hauteur et une emprise au sol minimum des constructions, à condition de les justifier de manière circonstanciée.

La démarche de « grenellisation » des PLU est également accentuée par un renforcement du règlement qui pourra prévoir en zone urbaine des espaces nécessaires aux continuités écologiques ou encore imposer une surface non imperméabilisé ou éco-aménageable minimale, en créant le cas échéant des emplacements réservés.

Ces nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2016, mais ne s’appliquent ni aux documents d’urbanisme approuvés, qui restent en vigueur, ni à ceux dont l’élaboration, la modification, la mise en compatibilité ou la révision a été engagée avant le 1er janvier.

Alors que certains plaidaient pour une véritable dérégulation, le décret envisage plus modestement une utilisation raisonnée de la règle afin de mettre les acteurs locaux en situation de réagir aux innovations portées par les projets et de s’y adapter dans le cadre d’une planification plus souple. Si la modernisation du PLU redonne au projet une place plus louable et que la vocation prospective de la planification est réaffirmée, nous sommes encore loin de considérer que la règle soit au service du projet et qu’elle réponde véritablement aux problématiques des acteurs de l’immobilier et aux rigidités que ceux-ci dénoncent.

Pour plus d’informations sur le sujet, retrouvez Laura Ceccarelli-Le Guen et David Guillot lors de notre formation Refonte du Code de l’urbanisme le 4 février à Paris.

Quelques autres évolutions à signaler

Le décret n°2015-1782 a précisé qu’une étude d’impact doit être jointe au dossier d’une demande d’autorisation d’urbanisme uniquement lorsque le projet y est soumis au titre du permis de construire ou du permis d’aménager.

Le délai de validité des permis et des décisions de non-opposition est fixé à trois ans, prorogeable deux fois pour une durée d’un an (jusqu’à dix ans pour les ouvrages de production d’énergie renouvelable). Ces dispositions, issues du décret n°2016-6 du 6 janvier 2016 s’appliquent aux décisions en cours de validité. Pour celles ayant déjà fait l’objet d’une prorogation, le délai est majoré d’un an.

Ce même décret abroge également les dispositions relatives à la participation pour non-réalisation des aires de stationnement et du versement pour dépassement du plafond légal de densité.