De la loi ALUR à la loi du 6 août 2015

Nicolas Fouilleul
Avocat associé – Barreau de Marseille
Spécialiste en droit public
SCP Gobert & Associés

1. Quelles sont les avancées proposées par la loi du 6 août 2015 pour accélérer les projets de construction ?

La  loi n°2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite loi Macron, entend d’abord faciliter l’obtention des autorisations d’occuper le sol.

Il s’agit premièrement d’autoriser la construction d’annexes aux bâtiments ou logements existants dans les zones agricoles et naturelles permettant d’assouplir un peu plus le régime de constructibilité dérogatoire dans ces zones. Le règlement du PLU pourra délimiter des périmètres autour des bâtiments existants, en zone agricole ou naturelle, dans lesquels sont autorisées les annexes aux constructions à usage d’habitation, en plus des extensions déjà admises par la loi n°2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt (tels que garages, abris de jardin, piscines…).

Deuxièmement, de renforcer les exigences relatives au contenu de la motivation du refus d’une autorisation d’urbanisme. L’article L. 424-3 du Code de l’urbanisme est en effet complété par un alinéa qui précise que : « Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition /…/. »

Troisièmement, de simplifier les procédures en matière d’aménagement commercial. La loi dite Macron supprime le principe d’incessibilité et d’intransmissibilité des autorisations de construire valant autorisations d’exploitation commerciale ; elle prévoit également qu’en cas de modification substantielle d’un projet autorisé, il est possible de saisir uniquement la commission départementale d’aménagement commercial, si cette modification « n’a pas d’effet sur la conformité des travaux projetés par rapport aux dispositions législatives et réglementaires mentionnés à l’article L.421-6 du Code de l’urbanisme ». Ce qui implique que le pétitionnaire n’aura pas besoin de déposer une nouvelle demande de permis de construire, mais seulement une nouvelle demande d’autorisation d’exploitation commerciale qui se substituera à la première.

La loi Macron entend aussi restreindre les hypothèses de démolition des constructions illégales : il s’agit ici d’assurer une véritable sécurité juridique des personnes ayant construit de bonne foi sur la base d’un permis de construire ; préciser le régime du droit de préemption (bénéficiaires par délégation, exclusion des legs et des acquisitions réalisées dans le cadre d’opérations d’accession à la propriété) ; favoriser le logement (majoration de densité et affectation temporaire à usage d’habitation) et réformer le droit de l’urbanisme par voie d’ordonnances (évaluation environnementale des documents d’urbanisme, participation du public, recodification…).

Nous reviendrons sur certaines problématiques, sélectionnées avec la plus parfaite subjectivité, que les textes récents ont bien souvent malgré eux, engendrer.

2. Quelle est l’application dans le temps des nouvelles dispositions de l’article L. 480-13 ?

L’article L. 480-13 issu de la loi du 6 août 2015 permet d’obtenir la démolition d’une construction au respect des trois conditions cumulatives suivantes : annulation du permis de construire par la juridiction administrative, localisation de la construction dans une zone protégée ou sauvegardée et mise en œuvre de l’action en démolition dans les deux ans de ladite annulation.

La nouveauté réside dans le fait que la démolition ne peut être obtenue que pour les constructions situées dans une zone protégée ou sauvegardée telle que les espaces protégés au titre de la loi Montagne, la bande littorale des cent mètres protégée par la loi « littoral », le cœur des parcs nationaux, les sites inscrits, classés et Natura 2000, les réserves naturelles, les zones qui figurent dans les plans de prévention des risques technologiques, etc.

Lorsque la localisation du terrain d’assiette se situe dans une zone ordinaire et non dans une des zones dites protégées ou sauvegardées prévues par l’article L.480-13, la construction est immunisée de toute action en démolition.

En pratique, se pose notamment la question de l’application de ce texte modifié. En effet, la loi n°2015-990 du 6 août 2015 est silencieuse sur ce point.

Ce texte s’inscrit dans la rubrique relative aux infractions pénales commises en matière d’urbanisme et concerne, plus particulièrement, les sanctions envisageables (démolition ou indemnisation) dans l’hypothèse d’une construction édifiée conformément à un permis de construire ultérieurement annulé.

À notre avis, cette version issue de la loi 6 août 2015 doit s’appliquer au moment où le juge statue et non en fonction de la date de sa saisine au moins pour les deux motifs suivants.

L’existence de zones protégées doit être appréciée à la date à laquelle statue le juge judiciaire car, s’agissant d’une loi relative aux infractions pénales commises en matière d’urbanisme plus douce, elle doit être considérée comme d’application immédiate. De plus, l’existence d’un risque de trouble à l’ordre public sera a priori appréciée par le juge à la date de sa décision.

3. La durée de validité d’une autorisation, qu’en est-il après l’application du décretn°2016-6 du 5 janvier 2016 ?

Les modalités d’application du décret n°2016-6 du 5 janvier 2016 relatif à la durée de validité des autorisations d’urbanisme peuvent poser des difficultés aux pétitionnaires compte tenu des diverses modifications survenues ces dernières années sur la durée de validité des autorisations et des possibles prorogations.

Prenons l’exemple d’un permis de construire délivré le 27/08/2012 et notifié le 6 septembre 2012. Par arrêté, en date du 24 février 2014, une première prorogation du PC a été obtenue, prorogeant d’un an la durée de validité du PC, soit au 6 septembre 2015. Le permis de construire, toujours en cours de validité, a été prorogé d’un an supplémentaire suite au décret n°2014-1661 du 29 décembre 2014 soit une validité jusqu’au 6 septembre 2016.

Le décret n°2016-6 du 5 janvier 2016 (article 3) proroge-t-il le permis de construire jusqu’au 6 septembre 2017 et, par suite, le délai pour procéder au démarrage des travaux.

Les autorisations d’urbanisme en cours de validité le 7 janvier 2016 bénéficient de nouvelles conditions de validité et de prorogation. Désormais, les autorisations d’urbanisme sont valables trois ans et prorogeables deux fois pour une durée d’un an. Les autorisations ayant déjà bénéficié d’une prorogation avant l’entrée en vigueur du décret sont valables une année supplémentaire et pourront faire l’objet d’une année de prorogation supplémentaire dans les conditions de droit commun.

En ce qui concerne les autorisations en cours ayant déjà fait l’objet d’une prorogation en application du précédent décret n°2014-1661 du 29 décembre 2014, elles bénéficient d’une majoration d’un an.

Ainsi, la prorogation accordée en vertu des dispositions du Code de l’urbanisme se cumule avec la majoration de plein droit issue des décrets, sachant que le décret n°2016-6 du 05 janvier 2016 prévoit que les dispositions relatives à l’allongement de la durée de validité des permis et des décisions de non-opposition à déclaration préalable s’appliquent aux autorisations en cours de validité à la date de publication du décret.

Le décret du n°2014-1661 du 29 décembre 2014 prévoit que les dispositions du présent décret sont applicables aux autorisations d’urbanisme en cours de validité à la date de publication du décret au Journal officiel de la République française. Elles s’appliquent également aux autorisations d’urbanisme qui interviendront à compter de cette date jusqu’au 31 décembre 2015 inclus.

C’est ainsi que l’actuel article R.424-17 du Code de l’urbanisme prévoit que : « Le permis de construire, d’aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l’article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. Les dispositions du présent article sont applicables à la décision de non-opposition à une déclaration préalable lorsque cette déclaration porte sur une opération comportant des travaux. »

L’article R. 424-21 alinéa 1 dispose quant à lui : « Le permis de construire, d’aménager ou de démolir ou la décision de non-opposition à une déclaration préalable peut être prorogé deux fois pour une durée d’un an, sur demande de son bénéficiaire si les prescriptions d’urbanisme et les servitudes administratives de tous ordres auxquelles est soumis le projet n’ont pas évolué de façon défavorable à son égard. »

En conséquence, depuis le 6 janvier 2016, la validité initiale d’une autorisation d’urbanisme est de trois ans avec possibilité de le proroger deux fois pour une durée d’un an, soit au total : cinq ans.

Notons que l’article 7 du décret prévoit que cet allongement du délai de validité s’applique aux autorisations ayant fait l’objet, avant le 6 janvier 2016, d’une prorogation de validité ou d’une majoration prévue à l’article 2 du décret n°2014-1661 du 29 décembre 2014 (décret qui avait prolongé de manière transitoire la validité des autorisations).

Ainsi, si nous reprenons notre exemple, le permis de construire accordé le 27 août 2012, notifié le 6 septembre 2012, soit pour deux années, est valable initialement jusqu’au 6 septembre 2014.

La demande de prorogation doit nécessairement être effectuée auprès de la mairie avant le 6 juillet 2014 par lettre recommandée avec accusé de réception[1]. Cette demande de prorogation a été effectuée en date du 6 janvier 2014. Par arrêté du 24 février 2014, un arrêté de prorogation d’une année a été obtenu, le permis de construire est alors prorogé à compter du terme de la validité de la décision initiale, soit le 6 septembre 2014 pour une année (6 septembre 2015).

Le décret n°2014-1661 du 29 décembre 2014 est venu allonger d’un an la durée de validité des autorisations d’urbanisme (de deux à trois ans).

Le permis de construire, nouvellement prorogé, est donc « en cours de validité » le 30 décembre 2014, date à laquelle il est automatiquement majoré d’une année par application du décret n°2014-1661 du 29 décembre 2014.

Sa durée de validité est donc fixée au 6 septembre 2016.

Lors de l’entrée en vigueur du décret du 5 janvier 2016, il faut considérer qu’une nouvelle année s’ajoute aux précédentes.

Le permis de construire serait donc valable jusqu’au 6 septembre 2017.

Au surplus, les nouvelles dispositions du décret n°2016-6 du 5 janvier 2016 autorisent une seconde prorogation.

Dans ces conditions, le bénéficiaire peut demander cette seconde prorogation d’un an de sorte que le permis de construire sera valable jusqu’au 6 septembre 2018, à condition d’en faire la demande avant le 6 juillet 2017.

Il est intéressant de constater que les autorisations d’urbanisme délivrées en 2014 disposent d’un délai de validité supérieur à celles délivrées en 2016 dans la mesure où les premières ont bénéficié cumulativement des dispositions décrétales successives.

Enfin, il convient de noter ici qu’une fois les travaux démarrés ils ne peuvent pas être interrompus pour un délai supérieur à une année, cette règle posée par l’article R. 424-17 n’ayant pas été modifiée.

4. Quelles sont les modifications apportées au régime du PLU rénové ?

Une opération de recodification du livre premier du Code de l’urbanisme, par ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015 (JO 24 sept. 2015, p. 16803) pour la partie législative, et par décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 (JO 29 déc. 2015, p. 24530) pour la partie réglementaire, s’est accompagnée de certaines modifications marginales des dispositions applicables au PLU, qui sont dorénavant codifiées aux articles L. 151-1 et suivants et R. 151-1 et suivants du Code de l’urbanisme.

En effet, le contenu du PLU est modernisé : si les outils préexistants sont préservés, il est créé de nouveaux outils pouvant être mis en œuvre facultativement par les communes et intercommunalités.

Les enjeux de cette modernisation sont en réalité ceux de la mixité sociale et fonctionnelle et de la lutte contre l’étalement urbain. C’est en revenant à un urbanisme de projet, c’est-à-dire à une vision d’avenir de l’urbanisme (planification et projet) que le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 prétend remettre le nouveau PLU en adéquation avec les enjeux économiques et sociaux actuels. Pour ce faire, le décret veut « simplifier la réglementation et remettre en cause la subordination des opérations d’urbanisme à la planification. Le projet doit précéder la règle » (voir BJDUonline, Depuis le 1er janvier 2016, un Code de l’urbanisme new look est applicable, 12 janvier 2016).

En pratique, le régime de ce PLU rénové se recentre autour des trois besoins opérationnels suivants : destination des constructions, usages des sols et natures d’activité ; caractéristiques urbaines, architecturale, environnementale et paysagère et équipement et réseaux.

En définitive, on trouve dans cette évolution du régime du PLU davantage de souplesse dans l’application de la règle qu’une véritable dérégulation. On est encore loin de considérer que la règle soit au service du projet. En effet, force est d’admettre que ce nouveau texte ne donne pas à son ambition les moyens dont elle a besoin pour concrétiser cet urbanisme de projet que tous les protagonistes attendent avec impatience, mais il a le mérite d’y contribuer et de lancer enfin cette dynamique.

5. 2016 voit une révision des destinations d’urbanisme : qu’en est-il ?

Le décret du 28 décembre 2015 substitue aux neuf anciennes destinations de l’article R. 123-9 du Code de l’urbanisme les cinq destinations suivantes : exploitation agricole et forestière ; habitation ; commerce et activités de service ; équipements d’intérêt collectif et services publics ; autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire (Code de l’urbanisme article R. 151-27).

Par ailleurs, ces destinations de constructions comprennent vingt sous-destinations (article R. 151-28 du Code de l’urbanisme). Ainsi, on notera que pour la destination « commerce et activités de service, les sous-destinations » sont « artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s’effectue l’accueil d’une clientèle, hébergement hôtelier et touristique, cinéma ». La destination « équipements d’intérêt collectif et services publics » recouvre quant à elle les sous-destinations suivantes : « Locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d’enseignement, de santé et d’action sociale, salles d’art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public. » Enfin, les sous-destinations « industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d’exposition » appartiennent à la destination « autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ».

Ainsi, par exemple, comme l’ont déjà précisé des auteurs avisés, « le règlement pourra définir des règles permettant d’imposer une mixité de destinations ou de sous-destinations au sein d’une construction ou d’une unité foncière ou encore des règles différenciées entre le rez-de-chaussée et les étages d’une même construction. Il sera également possible d’imposer au constructeur, dans des secteurs préalablement délimités, une hauteur et une emprise au sol minimum des constructions, à condition de les justifier de manière circonstanciée. » (voir BJDUonline, Depuis le 1er janvier 2016, un Code de l’urbanisme new look est applicable, 12 janvier 2016).

6. PLU et interco : quid de la compétence PLU ?

Les métropoles et les communautés urbaines sont déjà compétentes pour élaborer le PLU. Les communautés de communes et d’agglomération seront compétentes de plein droit à compter du 27 mars 2017 sauf si, dans les trois mois précédant le 27 mars 2017, une minorité de blocage s’y oppose. Celle-ci doit regrouper au moins 25% des communes représentant au moins 20% de la population de la communauté. Cette opposition doit être renouvelée après chaque élection municipale et recomposition du conseil communautaire. À défaut, la communauté devient compétente le 1er janvier suivant l’élection du nouveau président communautaire.

La compétence peut être transférée avant le 27 mars 2017, selon les conditions légales en vigueur dans le CGCT, à savoir une majorité qualifiée des 2/3-1/2 (deux tiers de la population représentant la moitié des communes ou la moitié des habitants représentant les deux tiers des communes.)

La communauté compétente exerce son autorité sur tous les documents d’urbanisme en vigueur (PLU, PLUI, POS, cartes communales) à la date de sa prise de compétence, en lieu et place des communes. Ces dernières sont dessaisies de tout acte et autorité sur leur document d’urbanisme en vigueur puisqu’elles ne sont plus compétentes.

Bien entendu, la compétence PLU est distincte de celle des autorisations d’urbanisme. Les communes qui ont délégué leur compétence PLU à la communauté continuent d’instruire et délivrer les autorisations du droit des sols : permis de construire, permis de démolir, permis d’aménager, certificat d’urbanisme, déclaration préalable, etc. La raison en est simple : la délivrance des autorisations d’urbanisme est un pouvoir de police des maires ; il ne s’agit pas d’une compétence.

En revanche, les communautés compétentes en PLU détiennent le droit de préemption urbain (DPU) ; les communes ne conservent pas ce droit. Cependant, les EPCI peuvent déléguer ponctuellement le DPU aux communes membres, pour des motifs d’intérêt communal définis.

En outre, le futur PLUI sera élaboré sur le périmètre de la communauté compétente. Le périmètre du PLUi suivra les évolutions du périmètre de la communauté compétente, que le périmètre s’agrandisse ou se réduise.

La question de la fusion de deux EPCI se pose si deux EPCI n’ayant pas la compétence PLU fusionnent, la nouvelle entité peut choisir ou non de prendre la compétence jusqu’au 27 mars 2017, date à laquelle les EPCI deviennent compétents de droit (sauf minorité de blocage énoncée ci-avant).

En revanche, quid de la fusion de deux EPCI dont l’un a la compétence PLU et l’autre non. On sait que 800 nouveaux EPCI environ devraient être créés par fusion d’anciens EPCI. Parmi eux, 200 poseraient problème en raison de la présence d’au moins un EPCI détenant la compétence PLU, et au moins un ne la détenant pas.

Compte tenu des difficultés entre les dispositions de la loi ALUR (24 mars 2014) et de la loi NOTRe (7 août 2015), le projet de loi égalité et citoyenneté prévoit que le gouvernement propose au parlement de l’autoriser à légiférer par ordonnance pour créer une période transitoire de cinq ans permettant « d’adapter les modalités de transfert et d’exercice de la compétence pour les EPCI concernés » (article 33-10°).

Il s’agit de définir les conditions dans lesquelles la minorité de blocage de la loi ALUR pourra s’exprimer, et de déterminer le périmètre des communes du nouvel EPCI pouvant voter l’opposition au transfert de compétence PLU ainsi que les modalités de calcul de la minorité de blocage ; ces communes continueront, en cas d’opposition, à exercer cette compétence ; l’EPCI issu de la fusion exercera la compétence PLU sur le périmètre du ou des anciens établissements publics qui exerçaient cette compétence avant la fusion.

Les PLU ou cartes communales en cours d’élaboration, révision, modification ou mise en compatibilité peuvent se poursuivre, sous l’autorité de l’EPCI, dans leur périmètre initial, après accord entre l’EPCI et la commune concernée et avenant aux marchés. Toute révision d’un document d’urbanisme en vigueur entraîne élaboration du PLUi (sur le périmètre communautaire).

Sur la gestion du calendrier, la loi ALUR a prévu que les POS non transformés en PLU au 31 décembre 2015 deviennent caducs sans remise en vigueur du document antérieur et avec application du règlement national d’urbanisme (RNU) à compter du 1er janvier 2016, sauf si la commune a engagé sa révision (pour l’élaboration d’un PLU) avant cette date. Dans ces derniers cas, elles ont jusqu’au 27 mars 2017 pour approuver leur nouveau PLU et leur POS reste en vigueur jusqu’à l’expiration de ce délai. Passé cette date, les procédures d’élaboration de PLU qui ne seraient pas abouties pourront néanmoins se poursuivre. Cependant, le RNU s’appliquera jusqu’à l’approbation du PLU et le respect des formalités le rendant exécutoire.

Rappelons que le retour au RNU implique en particulier l’application de la règle de constructibilité limitée aux parties urbanisées de la commune mais également un avis conforme du préfet sur les demandes de permis de construire ou les déclarations préalables déposées après le 1er janvier 2016.

Notons cependant que la loi NOTRe prévoit que les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) doivent s’appliquer au 1er janvier 2017. Se pose dès lors la question de savoir comment va s’exercer la compétence PLUi au sein d’une communauté issue d’une fusion dans le cadre d’un SDCI.

Deux cas de figure sont possibles. Dans le cas où aucune des communautés n’exerce la compétence PLU au moment de la fusion, il conviendra d’appliquer les dispositions de la loi ALUR : la communauté issue de la fusion devient compétente au 27 mars 2017, sauf opposition d’au moins 25% des communes représentant au moins 20% de la population dans les trois mois précédant ce terme.

Dans celui où au moins une des communautés amenées à fusionner exerce la compétence PLUi, celle-ci est conservée de plein droit par la nouvelle communauté s’agissant d’une compétence obligatoirement transférée, sans possibilité de restitution aux communes. Cette compétence s’exerce sur l’ensemble de son périmètre. Ainsi, les communes qui appartenaient à un EPCI n’ayant pas reçu la compétence PLU se trouveraient dès lors soumises à cette extension automatique des compétences. Et par suite, le blocage au transfert automatique de la loi ALUR ne pourrait plus être mis en œuvre, le texte n’ayant évidemment pas prévu dans son schéma transitoire le nouveau découpage territorial issu de la loi NOTRe !

C’est la raison pour laquelle le projet de loi égalité et citoyenneté modifie le système ALUR et prévoit de limiter la durée de la possibilité de déroger au transfert de compétences PLU à l’échelle intercommunale : la nouvelle période transitoire ouverte est limitée à cinq ans. La compétence PLU à la carte se trouve ainsi nouvellement bornée. La minorité de blocage ne pourrait s’exprimer sur le territoire des communautés fusionnées non compétentes en matière de PLUi que jusqu’au 31 décembre 2021. À cette date, le principe des PLUi s’appliquerait à tous les EPCI, entièrement et sans dérogation possible.

Par ailleurs, de nombreux PLU et cartes communales doivent être mis en compatibilité avec les SCOT en vigueur, dans un délai de trois ans après leur approbation (certains avant même le 1er janvier 2017 si le SCOT a été approuvé avant le 1er janvier 2014 ; les autres après le 1er janvier 2017).

Mais tous ces délais sont repoussés au 1er janvier 2020 si l’élaboration d’un PLUi est prescrite avant le 31 décembre 2015, ce qui sous-entend que la compétence est transférée préalablement, et aux conditions suivantes : délibération prescrivant l’élaboration du PLUi prise entre le 27 mars 2014 et le 31 décembre 2015 ; débat d’orientation sur les orientations du PADD du PLUi effectué avant le 27 mars 2017 ; approbation du PLUi avant le 1er janvier 2020.

Il est donc indispensable que chaque communauté dresse un état des lieux, si elles ne l’ont déjà pas fait, des documents d’urbanisme sur son territoire, avec le relevé des obligations de révision de chacun et de leur date butoir, l’estimation des coûts de la somme des révisions communales et celle de l’élaboration d’un PLUi.

7. Quelles précisions la jurisprudence à apporter sur l’appréciation de l’intérêt à agir du requérant dans le recours pour excès de pouvoir ?

L’article L.600-1-2 a restreint, de manière importante, le périmètre des personnes susceptibles de contester un permis de construire. En effet, alors qu’auparavant la seule qualité de « voisin » était suffisante pour critiquer un permis de construire, cette circonstance aujourd’hui ne suffit plus. Désormais, le requérant devra prouver, pièce(s) à l’appui, que la construction projetée est de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’il occupe.

Dans sa décision du 10 février 2016, le Conseil d’État a considéré qu’il résulte de ces nouvelles dispositions qu’il appartient à tout requérant qui saisit le juge administratif d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager, de préciser l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien.

Dans cette affaire, le Conseil d’État précise que les écritures et les documents produits par l’auteur du recours doivent faire apparaître clairement en quoi les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien sont susceptibles d’être directement affectées par le projet litigieux.

Ce considérant fait donc peser sur le requérant l’obligation de justifier, tant dans ses écritures que par les pièces qu’il produit, de son intérêt à agir contre le permis.

Ce considérant fait donc peser sur le requérant l’obligation de justifier, tant dans ses écritures que par les pièces qu’il produit, de son intérêt à agir contre le permis.

À l’examen des pièces du dossier, le Conseil d’État a considéré que pour justifier de leur intérêt à agir les requérants se sont bornés à se prévaloir de la qualité de « propriétaire de biens immobiliers voisins directs à la parcelle destinée à recevoir les constructions litigieuses » ; par ailleurs, les pièces qu’ils ont fournies à l’appui de leur demande établissent seulement que leurs parcelles sont mitoyennes pour l’une et en co-visibilité pour l’autre du projet litigieux.

En outre, le plan de situation sommaire des parcelles qui est produit ne comportait que la mention : « Façade SUD fortement vitrée qui créera des vues. »

Enfin, à l’invitation du greffe du tribunal administratif d’apporter les précisions nécessaires à l’appréciation de l’atteinte directe portée par le projet litigieux à leurs conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de leur(s) bien(s), ils se sont bornés à produire la copie de leur attestation de propriété, ainsi que le plan de situation cadastral déjà fourni.

Dans ces conditions, le Conseil d’État a donc opposé aux requérants le fait que leurs écritures n’avaient pas suffisamment insisté sur la notion d’intérêt à agir.

Adoptant une approche littérale et relativement sévère du texte, le Conseil d’État semble vouloir donner tout son sens à l’objectif poursuivi : éviter les recours abusifs.

Si l’on peut être satisfait de cette approche en ce qu’elle donne tout son sens à l’objectif poursuivi, en revanche l’on ne peut être que perplexe sur la rigidité de son application en ce qu’elle conduit à déclarer irrecevables des recours tout à fait sérieux et de bonne foi.

La présente décision en est un exemple topique, ce que n’a pas manqué de relever Madame Aurélie Bretonneau elle-même, en sa qualité de rapporteur public de la présente instance, rappelant que le projet litigieux envisageait la construction d’un immeuble collectif de dix-huit logements sur deux étages, d’une hauteur de douze mètres en mitoyenneté des deux maisons d’habitation des requérants.

Des conclusions de Madame le rapporteur public, l’on retient : « Qu’on comprenait sans grandes difficultés que les troubles de jouissance qu’ils entendaient invoquer étaient, pour l’essentiel, liés à la vue qu’ils auraient depuis leurs propriétés sur l’immeuble à construire, et réciproquement ; mais ils ne prenaient pas véritablement le soin de l’écrire noir sur blanc dans le paragraphe qu’ils consacraient à leur intérêt pour agir. »

En l’espèce, en revanche, comme le souligne Madame Bretonneau, les pièces produites devant le tribunal administratif attestaient d’une mitoyenneté sur toute la longueur de la parcelle, et d’une grande proximité des maisons d’habitation avec le projet suffisamment important quant à lui pour que l’existence d’un préjudice visuel soit quasiment évidente.

C’est ainsi qu’elle considérait que les productions des requérants étaient largement suffisantes « pour amorcer la pompe d’un dialogue sur l’intérêt pour agir ». À charge, le cas échéant, pour le défendeur de convaincre le juge que, compte tenu des caractéristiques particulières du projet (on peut penser par exemple à l’existence de très grands arbres masquant la vue), l’intérêt invoqué ne tenait pas. Elle concluait, enfin, que l’objectif poursuivi par l’article L.600-1-2, qui est de déterminer les intérêts pour agir artificiels, ne doit pas avoir pour corollaire des artifices procéduraux imposés par le juge aux requérants pour un intérêt pour agir qui va suffisamment de soi à la lecture du dossier pour ne leur être pas dénié sur le terrain de l’irrecevabilité manifeste.

À ce stade, il fallait espérer que le Conseil d’État, même s’il fait preuve par cette décision d’une certaine rigidité, profite des prochains contentieux pour préciser les conditions d’application de l’article L.600-1-2.

Il n’a pas fallu attendre trop longtemps pour que le Conseil d’État assouplisse la lecture de ces nouvelles dispositions.

Par un nouvel arrêt n°389798 rendu le 13 avril 2016, le Conseil d’État apporte de substantielles précisions quant aux conditions d’appréciation, par le juge administratif, de l’intérêt à agir du requérant : « 2. Considérant qu’il résulte de ces dispositions qu’il appartient, en particulier, à tout requérant qui saisit le juge administratif d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager, de préciser l’atteinte qu’il invoque pour justifier d’un intérêt lui donnant qualité pour agir, en faisant état de tous éléments suffisamment précis et étayés de nature à établir que cette atteinte est susceptible d’affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de son bien ; qu’il appartient au défendeur, s’il entend contester l’intérêt à agir du requérant, d’apporter tous éléments de nature à établir que les atteintes alléguées sont dépourvues de réalité ; que le juge de l’excès de pouvoir apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées mais sans pour autant exiger de l’auteur du recours qu’il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu’il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci ; qu’eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d’un intérêt à agir lorsqu’il fait état devant le juge, qui statue au vu de l’ensemble des pièces du dossier, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction ; »

On retiendra de ce considérant de principe plusieurs éléments. Le juge administratif apprécie la recevabilité de la requête au vu des éléments ainsi versés au dossier par les parties, en écartant le cas échéant les allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées. Le juge n’exige pas de l’auteur du recours qu’il apporte la preuve du caractère certain des atteintes qu’il invoque au soutien de la recevabilité de celui-ci. Le voisin immédiat justifie, en principe, d’un intérêt à agir lorsqu’il fait état devant le juge, qui statue au vu de l’ensemble des pièces du dossier, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction.

Cette décision du 13 avril 2016 rappelle donc que le principe demeure celui selon lequel le « voisin immédiat » bénéficie d’une quasi-présomption d’intérêt pour agir proche de celle qui existait avant l’ordonnance n°2013-638 du 18 juillet 2013. Toutefois, cet intérêt à agir ne peut être démontré par la seule mention de la qualité de voisin mais doit être corroboré par des éléments concrets relatifs « à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction ». La preuve du caractère certain des atteintes du projet aux intérêts de ce voisin immédiat n’est pas requise.

Par un 3ème arrêt sur le sujet apportant une nouvelle pierre à l’édifice, le Conseil d’État précise que : « Eu égard à sa situation particulière, le voisin immédiat justifie, en principe, d’un intérêt à agir lorsqu’il fait état devant le juge, qui statue au vu de l’ensemble des pièces du dossier, d’éléments relatifs à la nature, à l’importance ou à la localisation du projet de construction. » (CE 20 juin 2016, req. n°386932).

En l’espèce, le juge administratif admet, et on ne peut que s’en féliciter car il s’agit vraisemblablement du véritable esprit de la loi, que le tiers requérant qui apporte : « La preuve de sa qualité de voisin du projet litigieux et fourni des documents cartographiques permettant d’apprécier la nature, l’importance et la localisation du projet contesté » justifie d’un intérêt pour agir contre le permis querellé.

Cet arrêt du 20 juin 2016 fait preuve de pragmatisme en précisant formellement que le juge doit statuer au vu de l’ensemble des pièces du dossier. Il contribue à la bonne interprétation des dispositions de l’article L. 600-1-2 dont l’objectif, rappelons-le, est de lutter contre les recours abusifs non contre l’annihilation des droits des tiers à la justesse avérée par les écritures et/ou pièces du dossier.

C’est donc au cas par cas, au vu des éléments du dossier et des productions des parties, que le juge appréciera l’intérêt à agir du requérant. Il pourra, éventuellement, rejeter par ordonnance, un recours qui est manifestement irrecevable, faute de cette preuve de l’intérêt à agir.

8. Quelles sont les évolutions de la notion de « droit à lotir » ? 

Le droit du lotissement réformé semble être arrivé à maturité. La jurisprudence administrative a apporté les précisions attendues sur la notion d’autorisation de lotir (i). Quant à la Cour de cassation, comme on pouvait s’y attendre, elle prend un parti pris sur le sort des dispositions relatives aux colotis contenues dans un cahier des charges (ii).

Par une décision du 24 février 2016, le Conseil d’État est venu préciser la notion de droit à lotir en confirmant que les projets de lotissements doivent être refusés par l’autorité compétente si la compatibilité aux règles des documents d’urbanisme ne peut pas être assurée par les futures constructions à édifier (CE 24 février 2016, Commune de Pia, req. n°383079).

En effet, même si le droit du lotissement a pour objet de gérer le détachement d’un lot d’une unité foncière, il est constant que l’opération de lotir constitue une opération d’aménagement ayant pour finalité l’implantation de constructions (voir CE 17 décembre 2014, M. Piersanti, Commune du Lavandou, req.  n°367134). C’est ainsi que l’administration doit s’opposer à un projet de lotissement situé dans un secteur inconstructible. Par conséquent, le lotissement doit respecter les règles tendant à la maîtrise de l’occupation des sols édictées par le Code de l’urbanisme ou les documents locaux d’urbanisme.

Si cette décision peut conduire à interdire les lotissements permettant l’implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d’urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d’urbanisme requises, elle a le mérite d’apporter aux aménageurs une précisions de taille.

De son côté, la Cour de cassation s’est prononcée, par une décision qui n’est pas passée inaperçue, sur le maintien des règles d’urbanisme fixées par le cahier des charges pour régir les rapports entre colotis.

Il faut rappeler ici que l’article L. 442-9 du Code de l’urbanisme prévoit que les règles d’urbanisme contenues dans les documents de lotissement (règlement de lotissement, cahier des charges approuvé pour les lotissements avant 1977, clauses de nature réglementaire des cahiers des charges non approuvés pour les lotissements après 1977) deviennent caduques au terme d’un délai de dix ans à compter de la délivrance du permis d’aménager si, à cette date, le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme (PLU) ou un document d’urbanisme en tenant lieu. S’agissant des lotissements de plus dix ans, pour lesquels les colotis avaient exercé leur droit au maintien des règles qui restait possible avant l’entrée en vigueur de la loi ALUR du 24 mars 2014, la caducité des documents du lotissement est intervenue dès le 27 mars 2014.

Dans la mesure où ces dispositions relatives à la caducité des documents du lotissement portent uniquement sur les règles d’urbanisme, elles ne sauraient remettre en cause les stipulations de cahier des charges de lotissement régissant les rapports entre colotis. De telles stipulations sont en effet de nature conventionnelle. Elles relèvent ainsi de la liberté contractuelle dont jouissent les colotis.

Par ailleurs, elles ne peuvent – par définition – pas entrer en contradiction avec les règles édictées dans un PLU ou un document d’urbanisme en tenant lieu. Ces documents ont en effet pour objet d’édicter des règles d’urbanisme, par essence de portée générale, dans les conditions fixées par le Code de l’urbanisme. Quoi qu’il en soit, la loi ALUR prévoit que les clauses non réglementaires d’un cahier des charges de lotissement non approuvé ayant pour objet ou pour effet d’interdire ou de restreindre le droit de construire sur les lots (par exemple, l’interdiction de morcellement des lots) cesseront de toute façon de produire leurs effets le 26 mars 2019, sauf si entre-temps le cahier des charges a fait l’objet d’une publication au bureau des hypothèques sur décision des colotis à la moitié d’entre eux détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie du lotissement ou inversement.

Ce faisant, le législateur a entendu mettre fin à la contractualisation des règles d’urbanisme qui avait pour effet de limiter les possibilités de construire au sein de ces lotissements.

Il en résulte que, passé ce délai de dix ans, les règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement ne devraient donc plus pouvoir être invoquées à l’occasion d’un contentieux, que ce soit devant les juridictions administratives ou judiciaires.

Pourtant, la 3e chambre civile de la Cour de cassation a précisément jugé l’inverse en considérant que « le cahier des charges, quelle que soit sa date, constitue un document contractuel dont les clauses engagent les colotis entre eux pour toutes les stipulations qui y sont contenues » (Cass. civ., 3e, 21 janvier 2016, Société Beval, pourvoi n°15-10.566). La Cour juge qu’en raison de la nature contractuelle du cahier des charges du lotissement, ses clauses « continuaient à s’appliquer entre colotis », quand bien même l’alinéa 1er de l’article L.442-9 prévoit qu’elles sont devenues caduques.

Cette décision se fonde sur l’alinéa 3 du même article qui précise que : « Les dispositions du présent article ne remettent pas en cause les droits et obligations régissant les rapports entre colotis définis dans le cahier des charges du lotissement. »

Il semble donc que si les règles d’urbanisme propres à un lotissement sont toutes frappées de caducité du point de vue du droit de l’urbanisme et cessent de produire effet à l’égard de l’administration qui n’a plus à en tenir compte pour délivrer des autorisations, elles subsistent néanmoins à titre contractuel dans les rapports des colotis entre eux, lorsqu’elles procèdent du cahier des charges.

En résumé, les règles fixées par le cahier des charges perdurent sur le plan contractuel entre les colotis, nonobstant leur éventuelle caducité sur le plan règlementaire.

Si la jurisprudence judiciaire semble fixée sur ce point, elle n’en demeure pas moins critiquable.

En effet, la loi ALUR a également ajouté à l’article L.442-9 précité un alinéa 5 précisant que « toute disposition non réglementaire ayant pour objet ou pour effet d’interdire ou de restreindre le droit de construire ou encore d’affecter l’usage ou la destination de l’immeuble, contenue dans un cahier des charges non approuvé d’un lotissement, cesse de produire ses effets dans le délai de cinq ans à compter de la promulgation de la loi […] ».

Le législateur a donc bien voulu prévoir une caducité civile si on admet que cet alinéa 5 organise nécessairement la caducité de dispositions non règlementaires qui ont pour objet de restreindre les possibilités de construction et ce, sur le seul plan contractuel.

Sans doute, le juge administratif permettra de rétablir la réalité législative !

[1] Toute demande de prorogation doit être faite par courrier en double exemplaire deux mois au moins avant l’expiration du délai de validité initiale de votre permis ou déclaration préalable. Ce courrier doit être adressé par lettre recommandé avec avis de réception ou déposé en mairie (article R 424–22).