Réforme de la fiscalité de l’aménagement

Patrice Lallement
Chef du bureau de la fiscalité de l’aménagement durable

1) La Loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 a réformé en profondeur la fiscalité de l’urbanisme. Quels sont les raisons et les objectifs d’une telle réforme ?

La fiscalité de l’urbanisme englobe l’ensemble des taxes et participations prélevées à l’occasion d’une autorisation de construire ou d’aménager. La taxe locale d’équipement (TLE) a été instaurée en 1967 pour financer les équipements publics généraux des communes. Ce devait être une taxe provisoire. Son rendement étant insuffisant par rapport à son objectif, de nombreuses participations ont, par la suite, été créées qui peuvent se cumuler avec la TLE et permettent de financer des équipements publics spécifiques. Par ailleurs, de nombreuses autres taxes d’urbanisme, la plupart adossées à la TLE, ont été instituées au fil des années pour financer, par exemple, les espaces naturels et sensibles, l’archéologie préventive ou les conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement.

L’ensemble de ce dispositif est devenu complexe et son coût de gestion est élevé. Surtout, l’ensemble du dispositif ne paraît plus compatible avec les nouveaux enjeux de l’aménagement durable rappelés par le Grenelle de l’environnement, comme la gestion économe des ressources et de l’espace et la lutte contre l’étalement urbain.

Le nouveau dispositif vise donc à simplifier, clarifier et donner une meilleure lisibilité de l’ensemble des outils de financement de l’aménagement, tout en préservant les recettes des collectivités territoriales et en maîtrisant la fiscalité assise sur la construction. Il a également pour objectif d’inciter les collectivités à réaliser des logements et d’intégrer les exigences du développement durable.

L’ensemble de ces mesures a été conçu pour laisser aux collectivités territoriales une très grande marge de manœuvre et pour pouvoir être utilisé de manière différenciée sur tout le territoire national en s’adaptant à la taille, aux caractéristiques et aux politiques d’aménagement propres à chaque collectivité.

La réforme participe également de la simplification du Code de l’urbanisme en regroupant la fiscalité de l’aménagement dans un seul de ses chapitres, en lieu et place d’articles épars figurant dans de nombreux autres codes.

2) Que recouvrent la nouvelle taxe d’aménagement (TA) et le versement pour sous-densité (VSD) ?

La nouvelle taxe d’aménagement a essentiellement un but de financement. Elle se substitue à la taxe locale d’équipement (TLE), la taxe départementale pour le financement des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (TDCAUE), la taxe départementale des espaces naturels et sensibles (TDENS), la taxe spéciale d’équipement du département de la Savoie (TSE/Savoie), la taxe complémentaire à la TLE en région d’Ile-de-France (TC/TLE) et au programme d’aménagement d’ensemble (PAE).

Elle se décline, sur les mêmes bases et selon mêmes règles, en taxe communale ou intercommunale, départementale ou régionale (IDF) et finance tous les objets déjà financés par le dispositif actuel. Comme la TLE, elle est établie sur la construction des bâtiments ou aménagements nécessitant une autorisation d’urbanisme.

Les principales avancées de la réforme consistent en une simplification de la surface servant d’assiette à la taxe : il ne s’agira plus de la surface hors œuvre nette (SHON), mais d’une nouvelle surface égale à la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 m, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et des trémies. Le calcul de la surface est donc simplifié et ne pénalise plus l’isolation par l’extérieur que l’on souhaite promouvoir.

Autre avancée, le dispositif prévoit que les communes ou EPCI pourront pratiquer des taux différents par secteur de leur territoire, pour tenir compte du coût réel de l’urbanisation dans chaque secteur. La TLE n’offre pas actuellement cette possibilité.

Enfin, le taux pourra être supérieur à 5 % (taux maximal de la TLE) et porté jusqu’à 20 % dans certains secteurs nécessitant la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d’équipements publics généraux. Dans ce cas, le taux majoré de la taxe d’aménagement remplace l’ensemble des participations, dans un but de simplification.

Réservé aux zones U et AU des PLU et des POS, le versement pour sous-densité (VSD) est un outil à disposition des collectivités territoriales, destiné à permettre une utilisation plus économe de l’espace et à lutter contre l’étalement urbain. Ce dispositif permet aux communes ou EPCI compétents en matière de PLU qui le souhaitent d’instaurer un seuil minimal de densité (SMD).

En deçà de ce seuil, les constructeurs devront s’acquitter d’un versement égal au produit de la moitié de la valeur du terrain par le rapport entre la surface manquante pour que la construction atteigne le seuil minimal de densité et la surface de la construction résultant de l’application de ce seuil. L’établissement du seuil minimal est encadré : il ne peut être supérieur aux trois-quarts de la densité maximale autorisée par les règles définies par le PLU.

Pour assurer la sécurité juridique des constructeurs et pour tenir compte des situations particulières et de la configuration spécifique de certains terrains, une procédure de rescrit fiscal est instituée : dans des cas limitativement prévus, le contribuable peut demander des éclaircissements à l’administration avant le dépôt de la demande d’autorisation de construire. La réponse engage juridiquement l’administration.

L’institution du versement pour sous-densité doit inciter à une meilleure utilisation de l’espace qui est un objectif fort du Grenelle de l’environnement. Il doit également conduire les communes ou EPCI compétents en matière de PLU à élaborer une stratégie de financement (TA et VSD) plus en amont et en cohérence avec les documents d’urbanisme.

3) Quelles sont les exclusions et les exonérations de la TA et du VSD ?

Les exonérations reprennent pour l’essentiel celles qui existent actuellement : les constructions destinées au service public, certains locaux bénéficiant de prêts aidés (PLAI), les bâtiments agricoles…

De surcroît, les collectivités territoriales pourront également, dans le cadre de leur politique d’aménagement, exonérer totalement ou partiellement les logements bénéficiant du taux réduit de TVA, les constructions industrielles ou les commerces de détail de moins de 400 mètres carrés, en vue d’assurer le maintien du commerce de proximité.

4) Quel est le calendrier de mise en œuvre de la réforme ? Quid de la période de transition ?

Il reste encore beaucoup de choses à faire pour la bonne mise en oeuvre de la réforme : décrets d’application, refonte des outils informatiques et des formulaires, formation de tous les acteurs (agents de l’État, des collectivités territoriales, élus et professionnels de l’aménagement et de la construction).

Un site fiscalité de l’aménagement est d’ores et déjà ouvert sur celui du Ministère de l’Écologie (MEDDTL) et sera alimenté tout au long de l’année de différents outils (présentations, PowerPoint, questions/réponses).

Aussi, cette réforme ne pouvait-elle être mise en œuvre immédiatement. Elle s’appliquera aux demandes d’autorisation d’urbanisme déposées à compter du 1er mars 2012. Une période transitoire est également prévue du 1er mars 2012 au 1er janvier 2015, date de la suppression de la plupart des participations d’urbanisme.

Cette période doit être mise à profit par tous les acteurs pour s’emparer de la réforme à un rythme qui n’apparaît pas trop brutal et aux services de l’État pour vérifier le bon fonctionnement du dispositif et procéder éventuellement aux ajustements nécessaires.