Réformes de la participation du public et des évaluations environnementales : premier bilan et dernières nouveautés

Comment caractériser la faute séparable des fonctions du maître d'oeuvre

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1) Quelles sont les principales incidences des réformes de la participation du public et des évaluations environnementales sur les projets d’aménagement et de construction ?

La réforme des procédures de participation du public, entrée en vigueur le 1er janvier 2017, et celle des évaluations environnementales des projets, plans et programmes, entrée en vigueur à des dates successives, et pour l’essentiel le 16 mai 2017, ont impacté très notablement les projets d’aménagement et de construction susceptibles d’avoir des incidences sur l’environnement ou la santé humaine.

Ces réformes ont été ratifiées par la loi n° 2018-148 du 2 mars 2018. Elles ont conduit les maîtres d’ouvrage publics et privés à repenser les modalités de définition et de réalisation de leurs projets, leurs plannings opérationnels, ainsi que leurs relations avec les autres maîtres d’ouvrage.

En effet, les porteurs de projet doivent désormais s’interroger très en amont sur plusieurs aspects.

Sur la soumission de leur opération à évaluation environnementale (de façon systématique ou après un examen au cas par cas), mais surtout sur son inclusion éventuelle dans un projet global plus vaste. Cette notion intègre toutes les opérations ou tous les travaux nécessaires à la réalisation de l’objectif poursuivi : défrichement, démolition, construction, desserte… quel qu’en soit le maître d’ouvrage. L’étude d’impact devant porter sur l’intégralité du projet et être réalisée dès la première autorisation, les maîtres d’ouvrage des différentes opérations composant le projet doivent se coordonner pour la réaliser au plus tôt, de la manière la plus complète.

Sur la soumission de leur projet au droit d’initiative, qui a été significativement renforcé par la loi de ratification du 2 mars 2018 : désormais, les projets publics ou privés soumis à évaluation environnementale qui échappent à la procédure de concertation obligatoire prévue par le code de l’urbanisme et dont le montant des dépenses publiques ou des subventions publiques à l’investissement accordées sous forme d’aide financière nette au maître d’ouvrage est supérieur à cinq millions d’euros, doivent faire l’objet d’une déclaration d’intention préalable. Cette déclaration ouvre alors à différentes personnes (personnes résidant dans le périmètre, collectivités territoriales, associations agréées) le droit de demander au préfet l’organisation d’une concertation au titre du code de l’environnement pendant un délai de quatre mois. Le préfet a ensuite un mois pour se prononcer. Pendant cette période, seule une concertation avec garant désigné par la Commission nationale du débat public peut être organisée, et aucune demande d’autorisation ne peut être déposée, ce qui peut se révéler très impactant pour les projets n’ayant pas anticipé cette obligation.

Sur la situation ou non de leur opération au sein d’une ZAC existante ou à créer, afin de pouvoir apprécier au mieux l’articulation des différentes procédures.

Sur la nécessité de faire évoluer le document d’urbanisme applicable, et le choix de la procédure la plus adaptée, en ayant à l’esprit qu’une demande d’examen au cas par cas est toujours nécessaire a minima pour savoir si une évaluation environnementale est également requise au titre de cette procédure. Le cas échéant, il sera possible d’organiser une procédure commune ou coordonnée avec l’évaluation environnementale du projet. Mais il conviendra au préalable, pour les procédures de mise en compatibilité par déclaration de projet ou par déclaration d’utilité publique, de purger le droit d’initiative qui s’applique également dans ce cas de figure.

Sur les différentes autorisations nécessaires à la réalisation de son projet (permis de démolir, permis d’aménager, permis de construire, autorisation au titre de l’eau ou des installations classées…). Dans ces deux derniers cas, il conviendra de solliciter une autorisation environnementale qui devra également englober d’autres formalités (demande de dérogation au titre des espèces protégées, Natura 2000, défrichement…) et le permis de construire ne pourra pas être mis en œuvre avant la délivrance de l’autorisation environnementale.

Ces questions préliminaires sont absolument indispensables pour permettre aux maîtres d’ouvrage d’anticiper au mieux leurs obligations et d’optimiser le planning des procédures à mener (concertation, enquête publique, participation par voie électronique) et des autorisations à obtenir.

 

2) Quelles sont les principales difficultés rencontrées ?

L’application de ces réformes aux projets d’aménagement et de construction est complexe, car les notions du code de l’environnement ne sont pas toujours aisément transposables en matière d’urbanisme.

De nombreuses interrogations ont été soulevées, telles que par exemple l’étendue de la notion de projet ; les conditions d’application des réformes aux procédures de zone d’aménagement concerté et aux opérations d’aménagement hors procédure ; les modalités de calcul des seuils pour l’exercice du droit d’initiative en présence d’un projet relevant de plusieurs maîtres d’ouvrage publics et privés…

En outre, le Conseil d’État a annulé plusieurs dispositions règlementaires désignant l’autorité environnementale compétente en matière de certaines projets, plans et programmes, et notamment celle qui désignait le Préfet de région pour la plupart des projets (CE 26 décembre 2017, n°400559) créant une véritable insécurité juridique pour les projets concernés. Or, le décret devant désigner la nouvelle autorité environnementale en la matière n’est toujours pas paru.

La Haute Juridiction a également annulé certaines des nouvelles rubriques du tableau annexé à l’article R. 122-2 du code de l’environnement qui exemptaient d’évaluation environnementale des projets qui y étaient auparavant soumis au cas par cas, au nom du principe de non-régression de la protection de l’environnement (CE 8 décembre 2017, n°404391), ce qui doit inciter à manier avec précaution la nouvelle nomenclature, malgré les récentes évolutions apportées par le décret du 4 juin 2018 modifiant des catégories de projets, plans et programmes relevant de l’évaluation environnementale.

 

3) Quelles sont les conséquences pour les projets d’aménagement, de travaux et de construction des modifications apportées par le décret n°2018-435 du 4 juin 2018 ?

Le décret du 4 juin 2018 a notamment modifié la rubrique 39 du tableau annexé à l’article R. 122-1 du code de l’environnement qui définit les seuils de soumission des projets à étude d’impact systématique ou à un examen au cas par cas.

Cette rubrique, qui visait les « travaux, constructions et opérations d’aménagement y compris ceux donnant lieu à un permis d’aménager, un permis de construire, ou à une procédure de zone d’aménagement concerté » fixait des seuils définis en fonction de critères liés à leur surface de plancher et à la superficie de leur terrain d’assiette.

En outre, elle précisait que « les composantes d’un projet donnant lieu à un permis de construire, un permis d’aménager, ou à une procédure de zone d’aménagement concerté ne sont pas concernés par la présente rubrique si le projet dont elles font partie fait l’objet d’une étude d’impact ou en a été dispensé à l’issue d’un examen au cas par cas ».

Le décret du 4 juin 2018 refond cette rubrique, en distinguant d’une part les travaux et constructions (a), pour lesquels les critères pertinents sont désormais la surface de plancher au sens de l’article R. 111-22 du code de l’urbanisme ou l’emprise au sol au sens de l’article R. 420-1 du code de l’urbanisme (qui se substitue au critère du terrain d’assiette) : entre 10 000 et 40 000 m² : cas par cas ; supérieure ou égale à 40 000 m² : étude d’impact systématique. Et d’autre part, les opérations d’aménagement (b), pour lesquelles les critères pertinents sont soit le terrain d’assiette (entre 5 et 10 ha : cas par cas ; supérieur ou égal de 10 ha : étude d’impact systématique), soit la surface de plancher ou l’emprise au sol (entre 10 000 et 40 000 m² : cas par cas ; supérieure ou égale à 40 000 m² : étude d’impact systématique).

La suppression du critère du terrain d’assiette pour les travaux et constructions apparaît effectivement pertinente dans la mesure où il conduisait à soumettre à étude d’impact systématique des projets de construction très modestes lorsqu’ils étaient projetés sur un terrain d’assiette étendu.

Le renvoi aux définitions du code de l’urbanisme en ce qui concerne l’emprise et la surface de plancher participe d’un effort de clarification. Mais on peut s’interroger sur la pertinence de tels critères pour certains types de travaux, comme que par exemple l’emprise au sol des travaux de chantier.

Le décret supprime également la dispense concernant « les composantes d’un projet », et ce, sans aucune explication, ni dans l’exposé du projet soumis à la consultation du public, ni dans la synthèse faite à l’issue de cette consultation, alors même que la disparition de cette notion a suscité plusieurs critiques.

Toutefois, à notre sens, cette dispense présentait en réalité un intérêt limité au regard de l’interprétation de cette disposition par le Guide de la nomenclature (ministère de l’Environnement, février 2017, p. 59.), selon laquelle elle devait s’entendre comme l’absence de nécessité de réaliser une nouvelle évaluation environnementale lorsque le projet lui-même a déjà fait l’objet d’une étude d’impact suffisante. En revanche, si certaines incidences n’ont pas encore été évaluées, ou si d’autres ont surgi depuis l’évaluation initiale, l’étude d’impact devait être actualisée pour que la « composante » puisse être valablement autorisée. Cette démarche est déjà prévue par le code de l’environnement pour les projets nécessitant plusieurs autorisations.

C’est pourquoi il nous semble pour notre part que cette suppression ne devrait pas avoir de réelles incidences sur la situation des projets d’aménagement et de construction : s’ils sont inclus dans un projet ayant déjà fait l’objet d’une étude d’impact (postérieure à la réforme) au stade de la première autorisation (exemple : un projet de construction à l’intérieur d’une zone d’aménagement concerté, ou d’un lotissement ayant fait l’objet d’une étude d’impact au moment de sa création ou de la délivrance du permis d’aménager), ils continuent à s’inscrire pleinement dans le mécanisme des projets à autorisations successives prévu à l’article L. 122-1-1 III du code de l’environnement.

Par conséquent, il n’y a pas lieu de regarder si cette opération entre en elle-même dans les seuils de la nomenclature : l’appréciation doit se faire à l’échelle du projet et non à celle de chacune de ses composantes ; si les incidences de l’opération ont pu être complètement identifiées et appréciées dans l’étude d’impact initiale, elle pourra être autorisée sans formalité particulière (ce qui équivaut à la situation de dispense qui vient d’être supprimée) ; dans le cas contraire, il sera nécessaire d’actualiser l’étude d’impact, de solliciter à nouveau l’avis des autorités compétentes, et d’organiser une procédure de participation du public (par voie électronique si une enquête publique a déjà eu lieu, sauf si des dispositions particulières en disposent autrement) ; en cas de doute, il conviendra de solliciter l’avis de l’autorité environnementale sur la nécessité d’actualiser l’étude d’impact initiale (recommandé pour les opérations d’envergure).

Les réformes de la participation du public et des évaluations environnementales, auxquelles il convient d’ajouter celle de l’autorisation environnementale, présentent de vrais défis pour les porteurs de projets d’aménagement et de construction, tant l’articulation du code de l’environnement et du code de l’urbanisme est parfois complexe.

Toutefois, elles présentent aussi de véritables opportunités d’amélioration des projets, d’optimisation des délais et des procédures… qui pourront être pleinement exploitées lorsque les nombreuses zones d’ombre auront été éclaircies.

 

Pour plus d’informations, retrouvez Laura Ceccarelli Le-Guen lors de la prochaine conférence Évaluation environnementale et participation du public organisée par EFE le 8 novembre 2018 à Paris ! Cliquez sur ce lien pour télécharger le programme. 

 

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Avocate associée
DS AVOCATS[/ultimate_heading][/vc_column][/vc_row]