Zéro artificialisation nette, où en sommes-nous ?

Sixtine Bonaiuto
Avocate
Cabinet LexCase

Valentin Renoux
Avocat associé
Cabinet LexCase
Dans l’objectif d’assouplir la mise en œuvre du zéro artificialisation nette (ZAN) des sols, une proposition de loi visant à « instaurer une trajectoire de réduction de l’artificialisation concertée avec les élus locaux », dite TRACE, a été votée le 18 mars dernier par le Sénat.

Cette proposition de loi revient sur des dispositions de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, dite Climat et résilience.

Pour rappel :

• les articles 191 et 194 de cette loi ont instauré une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols applicable dès 2021 en vue d’atteindre l’objectif de « zéro artificialisation nette » du territoire (c’est-à-dire au moins autant de surfaces renaturées que de surfaces artificialisées) à l’horizon 2050.
• pour la première tranche de 10 années (2021-2031), elle a fixé un objectif intermédiaire visant à diviser par deux le rythme de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) par rapport à celui observé au cours de la période 2011-2021.
• ces différents objectifs doivent se traduire dans les documents régionaux de planification et dans les documents d’urbanisme.

Des adaptations aux dispositions de la loi Climat et résilience avaient déjà été opérées par la loi n°2023-630 du 20 juillet 2023 dite « loi ZAN 2 » afin mieux prendre en compte les difficultés rencontrées par les élus locaux pour atteindre les objectifs fixés et faciliter leur territorialisation.

La loi « ZAN 2 » avait ainsi introduit plusieurs adaptations importantes :

• la comptabilisation au niveau national, et non plus au regard des objectifs fixés au niveau régional et local, de la consommation d’ENAF par les projets d’envergure nationale ou européenne (PENE) présentant un intérêt général majeur. Pour la décennie 2021-2031, l’enveloppe dédiée à la consommation d’espaces par les PENE était de 12 500 hectares ;
• l’instauration d’une enveloppe minimale de consommation d’ENAF au profit de chaque commune couverte par un PLU, dite « garantie communale », fixée à 1 hectare pour la période 2021-2031, et pouvant être mutualisée à un niveau intercommunal ;
• la création d’une conférence régionale de gouvernance ZAN, nouvelle instance rassemblant des élus locaux et des représentants de l’État, pouvant se réunir sur tout sujet lié à la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation et chargée de leur suivi.

La proposition de loi TRACE votée par le Sénat vise quant à elle à assouplir l’objectif intermédiaire de réduction de l’artificialisation, à simplifier les modalités de sa comptabilisation et à modifier la logique de territorialisation des objectifs, en partant des collectivités locales.

En revanche, elle conserve l’objectif final d’absence d’artificialisation nette pour 2050.  

Au vu des assouplissement apportés, il est toutefois permis de douter la volonté réelle des sénateurs d’y parvenir.

Ce que prévoit la proposition de loi :

• Allègement de la première période décennale d’efforts de sobriété foncière fixée dans la loi Climat et résilience du 22 août 2021 et dans la loi ZAN du 20 juillet 2023 :

L’article 2 de la proposition de loi TRACE modifie les articles 191 et 194 de la loi Climat et résilience.

Il remplace l’objectif d’absence de toute « artificialisation nette des sols en 2050 » par un objectif d’absence de toute « consommation nette d’espaces agricoles, naturels et forestiers en 2050 » et supprime l’objectif de réduction de moitié de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) d’ici à 2031, par rapport à la décennie 2011-2021 au profit d’une « trajectoire nationale de sobriété foncière » non bornée dans le temps, et visant une « diminution tendancielle de la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers ».

Les sénateurs ont par ailleurs fixé un point d’étape sur l’application de la trajectoire nationale de sobriété foncière en 2034 et ont prévu que les Régions fixent elles-mêmes des objectifs intermédiaires de réduction de la consommation d’ENAF, pour la période 2024-2034.

Report des délais de modification des documents d’urbanisme 

Le IV de l’article 194 de la loi Climat et résilience avait rendu obligatoire l’intégration, dans les documents régionaux de planification et les documents d’urbanisme, des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et prévoyait des dates limites de modification des documents.

Les différents documents régionaux de planification (SRADDET, SAR, PADDUC et SDRIF) devaient entrer en vigueur dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, soit avant août 2023.

Pour les documents d’urbanisme, l’entrée en vigueur de ces documents d’urbanisme modifiés devait intervenir au plus tard en août 2026 pour les SCOT et août 2027 pour les PLU(i) et cartes communales.

L’article 3 de la proposition de loi TRACE repousse donc encore une fois ces échéances (déjà repoussées par la loi du 21 février 2022 dite 3DS et la loi ZAN 2). Ce report est nécessaire selon les sénateurs, au vu du bilan des modifications des documents régionaux de planification.

L’entrée en vigueur des documents d’urbanisme et de planification modifiés afin d’ y intégrer les nouveaux objectifs de réduction de l’artificialisation est repoussée à :

• 6 ans pour les SRADDET et le schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF), soit jusqu’à août 2027 ;
• 7 ans pour les schémas d’aménagement régionaux, les SCOT, le PADD de Corse soit jusqu’à août 2028 ;
• 8 ans pour les PLU, les cartes communales du territoire métropolitain continental et les SCOT de Corse et d’Outre-mer, soit jusqu’à août 2029 ;
• 9 ans pour les PLU et cartes communales de Corse et d’Outre-mer, soit jusqu’à août 2030.

Dépassement autorisé des objectifs de réduction de l’artificialisation dans les documents d’urbanisme 

L’article 3 de la proposition de loi autorise les documents d’urbanisme à dépasser de 20 %, sans justification, les objectifs de consommation maximale d’ENAF pour les surfaces ouvertes à l’urbanisation.

Il s’inscrit dans la logique de la circulaire du 31 janvier 2024 prise par Christophe Béchu, ancien ministre de la Transition écologique.

En effet, selon cette circulaire, « jamais la totalité des espaces ouverts à l’urbanisation dans un PLU ou un PLUi ne sont effectivement consommés ou artificialisés sur la période de leur ouverture à la constructibilité. Il est donc nécessaire de ne pas restreindre aux seuls hectares de la trajectoire de sobriété les évolutions des documents d’urbanisme et d’autoriser un dépassement ».

Exclusion de plusieurs projets de la comptabilisation de l’artificialisation

Selon les sénateurs, le système des PENE issu de la loi ZAN 2 fait l’objet de critiques tant sur son fonctionnement que sur son principe. La procédure de qualification des PENE serait un processus complexe dans lequel l’État a le dernier mot, et les projets seraient inégalement répartis entre les régions.

L’article 4 de la proposition de loi TRACE exclut donc totalement la consommation d’ENAF résultant des PENE pour la prise en compte de l’atteinte des objectifs tant nationaux que régionaux et locaux en matière de réduction de l’artificialisation.

Il permet aussi que certains aménagements connexes aux PENE, à savoir les aménagements, les équipements et les logements réalisés par les collectivités territoriales et leur groupements ou pour leur compte soient eux-mêmes qualifiés de PENE et non plus seulement de projets d’envergure régionale ou de projets d’intérêt intercommunal.

L’article 4 propose également d’exempter certaines infrastructures du décompte de l’artificialisation jusqu’en 2036. Il s’agit :

• Des implantations industrielles et leurs raccordements au réseau électrique ;
• Des constructions de logements sociaux dans les communes carencées au titre de la loi SRU ;
• Des infrastructures de production d’énergie renouvelable et de leurs infrastructures connexes ;
• Des opérations de construction ou d’extension de postes électriques de tension supérieure ou égale à 63 kilovolts ;
• Des infrastructures liées aux réseaux publics d’eau et d’assainissement.

Enfin, les sénateurs proposent d’inclure les bâtiments scolaires du second degré et de l’enseignement technique et les plateformes de recyclage et de valorisation des déchets inertes dans la liste des projets d’envergure régionale permettant d’exclure ceux-ci de la comptabilisation de consommation d’ENAF, et de comptabiliser la consommation d’ENAF résultant d’aménagements au sein d’une ZAC dont l’acte de création est antérieur à la loi Climat et résilience, comme étant intervenue au cours de la période 2011-2021.

Réalisation, à titre expérimental pour 5 ans, de diagnostics des sols en amont de l’élaboration des documents d’urbanisme

L’article 1^er ter de la proposition de loi TRACE prévoit cette expérimentation, le diagnostic sera établi selon une méthode et des indicateurs définis par un arrêté.

Cet amendement vise à « aller vers une meilleure prise en compte de la fonctionnalité des sols et de leur préservation, dans une approche plus qualitative » et permet de « privilégier l’artificialisation là où les sols sont de moins bonne qualité, où les performances agronomiques sont moindres ou déjà altérées ».

Précision de la définition de l’artificialisation 

L’article 1^er de la proposition de loi TRACE précise notamment les définitions de d’artificialisation des sols et d’espace urbanisé au sein de l’article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme.

Définition	Article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme issue de la loi Climat et Résilience (version en vigueur)	Article L. 101-2-1 du code de l’urbanisme modifié par la proposition de loi TRACE
Artificialisation	L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.	L’artificialisation des sols est définie comme la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers. La consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers est définie comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés.
Espace urbanisé	Non défini actuellement	La notion d’espace urbanisé s’apprécie au regard de la quantité, de la densité et de la continuité de l’urbanisation, de la structuration par des voies de circulation ou des réseaux d’accès aux services publics de distribution d’eau potable, d’électricité, d’assainissement et de collecte de déchets et de la présence d’équipements ou de lieux collectifs publics et privés, ainsi que des types d’urbanisation et d’habitat locaux.

Modification des conférences régionales de gouvernance

Initialement, l’article 5 de la proposition de loi TRACE prévoyait la création d’une nouvelle instance de concertation mais par souci de stabilité, la proposition de loi modifie uniquement le nom et la composition des conférences régionales de gouvernance créées par la loi ZAN 2.

Celles-ci sont renommées « conférence de sobriété foncière » et leur pouvoir se voit renforcé. Dans le cadre de leur consultation pour la qualification des projets d’envergure régionale, elles peuvent, aux termes de la proposition de loi TRACE, contraindre la Région à reconsidérer ses objectifs en matière de réduction de l’artificialisation et leur territorialisation, en se prononçant par un avis conforme sur la liste des projets d’envergure régionale.

***

La proposition de loi TRACE a été transmise à l’Assemblée nationale le 19 mars. Elle y fait aujourd’hui l’objet d’un examen au sein de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Il convient toutefois de noter que, dans le cadre du projet de loi de simplification de la vie économique en cours d’examen en Commission spéciale à l’Assemblée nationale, deux amendements relatifs au ZAN ont été adoptés :

• Un premier amendement vise à la suppression de l’exonération intégrale des implantations industrielles du décompte de l’artificialisation des sols par les communes dans le cadre de la loi Climat et résilience de 2021.
• Un deuxième vise, comme la proposition de loi TRACE, à supprimer l’objectif national intermédiaire de réduction de moitié de l’artificialisation sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie précédente.

À ce jour, il parait difficile de prédire l’issue de ces deux initiatives concurrentes.

Par ailleurs, le 9 avril 2025, deux députées rapporteures ont présenté les conclusions de la mission d’information sur le ZAN, créée en novembre 2024. Ces conclusions présentent 29 propositions offrant des solutions opérationnelles pour faciliter la mise en œuvre concrète du ZAN dans les territoires. Celles-ci s’inscrivent dans une double perspective : d’une part, consolider les ambitions initiales du ZAN en assurant une mise en œuvre effective, réaliste et équitable sur l’ensemble du territoire national et, d’autre part, doter les élus locaux et les acteurs territoriaux de nouveaux outils d’aménagement adaptés, afin de réussir collectivement la transition vers l’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050.

Le sujet ZAN n’a donc pas fini d’être au cœur de l’actualité politique et législative.