La nouvelle définition du lotissement

Élise Carpentier
Professeur de droit public

L’ordonnance du 22 décembre 2011 et son décret d’application du 28 février 2012, relatifs à certaines corrections à apporter au régime des autorisations d’urbanisme, comportent de nombreuses dispositions sur le lotissement. Compte tenu de son ampleur, cette nouvelle réforme, dont la nécessité avait été « officialisée » par un rapport élaboré dans le cadre du GRIDAUH[1], sera présentée en deux parties : la définition (partie I), puis le régime (partie II) du nouveau lotissement.

1) La définition du lotissement entrée en vigueur le 1er mars 2012 est-elle très différente de celle qui avait cours depuis le 1er octobre 2007 ?

Non, elle n’est pas radicalement différente de la précédente. Aux termes de l’article L. 442-1 du Code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de l’ordonnance du 22 décembre 2011, « constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ». Le lotissement demeure donc, pour l’essentiel, ce qu’il a toujours été : une opération de division du sol, en propriété ou en jouissance, réalisée en vue de bâtir.

La nouvelle définition réaffirme par ailleurs la possibilité, admise depuis 2007, de réaliser des « colotissements », c’est-à-dire des lotissements sur des parcelles appartenant à des propriétaires distincts. Il est vrai que le nouveau texte innove en précisant désormais expressément que le lotissement ne saurait, pour autant, être « multi-sites », à la différence de ce qu’autorise le dernier alinéa de l’article L. 311-1 du Code de l’urbanisme s’agissant des zones d’aménagement concerté. Mais cela semblait aller de soi.

De façon peut-être plus utile, le nouvel article L. 442-1 du Code de l’urbanisme envisage plus clairement qu’auparavant la possibilité qu’un lotissement soit « mono-lot », autrement dit qu’il existe alors même que ne serait créé qu’un seul terrain à bâtir. Cette éventualité était, en effet, inhérente à la suppression des seuils d’entrée en lotissement à laquelle avait procédé l’ordonnance du 8 décembre 2005 et que confirme celle de 2011. Mais elle avait donné lieu à une contestation doctrinale, certes non dénuée d’arguments et de crédit, et qu’avaient relayée un certain nombre de tribunaux, refusant de qualifier de lotissement de simples détachements de parcelle, même destinée à l’implantation d’un bâtiment. C’est pourquoi le nouveau texte se réfère expressément à la création d’ « un ou plusieurs » terrain(s) à bâtir. Désormais, c’est incontestable, toute division du sol réalisée en vue de bâtir, ne serait-ce qu’un bâtiment, entre dans le champ d’application de la réglementation du lotissement.

En revanche, le texte ne permet pas vraiment de clore le débat relatif au statut du détachement de la partie construite d’une unité foncière, le propriétaire conservant le reliquat non bâti pour le vendre également par la suite comme terrain à bâtir ou pour y réaliser lui-même une construction. Une telle opération devra-t-elle à l’avenir être regardée comme un lotissement ? Un certain nombre des premiers commentateurs de la réforme soutiennent que non, du fait de la suppression du « lotissement-effet » par les textes nouveaux. Nous avouons avoir un doute sur ce point, d’abord parce que la définition du lotissement est indifférente à l’identité du propriétaire du ou des lot(s) destiné(s) à l’implantation de bâtiment(s), et ensuite parce qu’il nous semblerait prudent de ne pas donner une portée trop absolue à la suppression du « lotissement-effet »…

2) Qu’est-ce alors que ce « lotissement-effet », dont vous semblez dire, à l’inverse d’autres commentateurs, qu’il n’aurait pas été véritablement supprimé ?

Le « lotissement-effet » était né en 1977 pour se substituer à la redoutable théorie jurisprudentielle dite du « lotissement rétroactif », qui avait vu le jour sous l’empire de la loi du 15 juin 1943 et permettait d’inclure, dans un lotissement créé postérieurement, une parcelle précédemment détachée d’une propriété. Cette théorie reposait sur la nécessité d’éviter la fraude à la réglementation du lotissement, telle que cette opération était alors définie par les textes en vigueur[2]. En effet, en l’absence même de seuils dans les textes, la jurisprudence considérait, à cette époque, que seule la pluralité des ventes ou locations permettait de qualifier de lotissement une opération de division foncière réalisée en vue de bâtir. Le premier détachement n’était donc pas constitutif d’un lotissement. Cependant, si des divisions de l’unité foncière de référence intervenaient ultérieurement, il était admis que, rétrospectivement, le détachement initial faisait partie d’un lotissement. Or, ceci pouvait hypothéquer rudement toute évolution de l’intention de bâtir sur la parcelle en cause, qui se trouvait rétroactivement soumise à la réglementation du lotissement.

C’est la raison pour laquelle le décret du 26 juillet 1977, en même temps qu’il était venu mettre en place des seuils d’entrée en lotissement, avait prévu un délai de dix ans permettant d’apprécier le franchissement des seuils. De cette façon, si l’évolution du nombre de lots ou de l’intention de construire sur un lot existant pouvait avoir pour conséquence de qualifier rétroactivement, en tant que lotissement, une division qui ne l’avait pas été dans un premier temps, c’était à la condition qu’elle intervienne dans un délai de dix ans suivant la première.

C’est ainsi que l’on était passé de la théorie du « lotissement rétroactif » à la théorie du « lotissement-effet », dont l’objectif était clairement d’éviter les fraudes à la réglementation du lotissement, tout en garantissant un minimum de sécurité juridique, laquelle s’était d’ailleurs trouvée encore accrue par l’instauration du mécanisme dit du lotissement « unilot », permettant que l’autorisation de lotir à solliciter ne concerne que le lot nouvellement créé (ancien article R. 315-4 du Code de l’urbanisme).

La suppression des seuils d’entrée en lotissement par la réforme de 2005-2007 avait à son tour encore accru la sécurité juridique en faisant en sorte que toute division foncière réalisée en vue de bâtir soit constitutive d’un lotissement. Mais elle n’avait pas totalement supprimé le « lotissement-effet », qui pouvait encore résulter d’une évolution de l’intention de bâtir sur un terrain issu d’une division. D’où le maintien, dans le texte de l’article L. 442-1, d’un délai de surveillance de dix ans des divisions réalisées sans intention initiale de bâtir.

Sans doute n’était-il pas dépourvu de justifications. Mais dans le contexte nouveau créé par la suppression des seuils d’entrée en lotissement, la disparition du mécanisme de lotissement « unilot », l’absence de tout autre système de régularisation et l’interdiction des lotissements à déclaration préalable partiels, la pertinence du maintien du « lotissement-effet » avait été discutée.

C’est pourquoi, afin de promouvoir encore la sécurité juridique, l’ordonnance du 22 décembre 2011 a entendu anéantir totalement la théorie du « lotissement-effet ». Pour ce faire, et tout en confirmant la suppression des seuils d’entrée en lotissement, elle a ôté toute référence à l’éventuel « effet » de la division et au délai de surveillance de « dix ans » dans le texte de l’article L. 442-1 du Code de l’urbanisme.

Pour autant, on ne saurait exclure qu’un jour, l’administration ou le juge décèle, dans l’apparition d’une intention de construire sur un terrain postérieurement à son détachement d’une unité foncière initialement réalisé sans intention de bâtir, une tentative de fraude à réglementation du lotissement. Et c’est ainsi que l’on pourrait voir réapparaître la théorie du lotissement rétroactif, avec toute l’insécurité qui le caractérisait jadis…

Il est vrai que cette situation pourra, à l’avenir, trouver une issue grâce au mécanisme de régularisation mis en place par l’article R. 442-2 du Code de l’urbanisme, en vertu duquel lorsqu’une construction est édifiée sur une partie d’une unité foncière qui a fait l’objet d’une division, la demande de permis de construire tient lieu de déclaration préalable de lotissement, dès lors que la demande indique que le terrain est issu d’une division. Mais encore faudra-t-il ne pas omettre de signaler dans la demande de permis que le terrain est issu d’une division…

3) Est-ce là la seule « innovation » des textes récents concernant la définition du lotissement ?

Non. Les nouveaux textes ont également clarifié l’état du droit s’agissant des divisions non constitutives de lotissement. On se souvient de la perplexité dans laquelle s’étaient trouvés les acteurs et observateurs du lotissement face à la rédaction des anciens articles R. 442-1 et R. 442-2 du Code de l’urbanisme. En effet, tandis que le premier énumérait une série de divisions non constitutives de lotissements, le second établissait une liste de lots qui ne devaient pas être pris en compte pour déterminer si une opération qualifiable de lotissement devait être précédée d’une déclaration préalable ou d’un permis d’aménager. Cependant, alors que l’article R. 442-2 prévoyait expressément – et logiquement – que les lots issus de divisions non constitutives de lotissements n’avaient pas à intégrer le calcul du nombre de lots composant le lotissement et permettant de déterminer la procédure à suivre, l’article R. 441-1 ne renvoyait, quant à lui, nullement à l’article R. 442-2, ce qui impliquait – si l’on suivait le texte à la lettre – que les terrains exclus au titre de l’identification de la procédure à suivre devaient, néanmoins, être pris en considération au stade de la qualification de l’opération en tant que lotissement, ce qui pouvait conduire à des situations totalement absurdes.

Les nouveaux textes remédient à cette incohérence, en réunissant, sous l’article R. 442-1, l’ensemble des divisions auparavant mentionnées par les articles R. 442-1 et R. 442-2, lesquelles sont désormais toutes réputées ne pas constituer des lotissements. Ainsi en va-t-il notamment des divisions de terrains effectuées conformément à un permis de construire valant division, exclusion dont le Gouvernement a malheureusement – et l’on ne comprend pas bien pourquoi – renoncé à circonscrire le champ d’application.

Quoi qu’il en soit, cette clarification est d’autant plus opportune qu’elle permet de dissiper une interrogation qu’avait fait naître la rédaction défectueuse des textes de 2007. En effet, dès lors que les divisions énumérées par l’article R. 442-2 n’étaient évincées que pour le décompte des lots nécessaires à la détermination de la procédure d’autorisation du lotissement, et non pour la qualification de la division en tant que lotissement, les parcelles qui en étaient issues devaient logiquement être incluses dans l’assiette du lotissement. Or, l’application rigoureuse des textes conduisait, à cet égard aussi, dans la plupart des cas, à des situations insensées en pratique. Mais précisément, à partir du moment où ces divisions ne sont désormais plus constitutives de lotissement, la question de l’inclusion, ou non, des terrains qui en sont issus dans l’assiette du lotissement ne se pose plus : ils en sont nécessairement exclus. Sauf, peut-être, les terrains supportant des bâtiments qui ne sont pas destinés à être démolis (dont on ne comprend d’ailleurs pas pourquoi ils sont mentionnés dans la liste établie par l’article R. 442-1), puisque le nouvel article L. 442-1-2 du Code de l’urbanisme prévoit – ce qui auparavant se pratiquait parfois, mais sans assise textuelle – que le lotisseur peut choisir d’inclure dans le périmètre du lotissement des parties déjà bâties de l’unité foncière ou des unités foncières concernées.

4) En conclusion, cette nouvelle définition du lotissement vous paraît-elle satisfaisante ?

À vrai dire, pas absolument. Sans doute les textes récents apportent-t-ils quelques solutions à un certain nombre de problèmes techniques apparus durant les quatre années de mise en œuvre de la réforme de 2005-2007. Mais, assez paradoxalement, en dépit d’un examen approfondi des dispositions nouvelles, on doit avouer avoir toujours une certaine difficulté à savoir ce qu’est aujourd’hui le lotissement. Non pas, bien sûr, sur le plan strictement juridique, du droit positif. On espère l’avoir à peu près compris et avoir facilité la tâche du lecteur dans la compréhension du nouveau droit du lotissement de ce point de vue.

C’est sur un plan plus ontologique que le lotissement, ou plus exactement peut-être l’essence du lotissement, persiste à nous échapper. Quel est l’objet de la réglementation du lotissement, quels intérêts entend-elle protéger ? La réponse à cette question essentielle ne nous semble, en vérité, pas beaucoup plus évidente aujourd’hui qu’hier…

De fait, il est tentant de reprendre le constat fait par le GRIDAUH en introduction de son rapport précité sur l’ancien régime du lotissement : le nouveau droit du lotissement « ne paraît pas procéder d’une réflexion d’ensemble, et en particulier ne permet pas de déduire clairement les justifications du contrôle des divisions en vue de bâtir ».

La principale cause de cette obscurité (le regroupement, au sein d’une catégorie unique – le lotissement – d’opérations ayant une nature différente, certaines impliquant la réalisation de travaux d’équipement par le diviseur, d’autres non) n’ayant nullement perdu son actualité, son résultat est le même : un régime juridique (qui sera présenté dans la prochaine lettre BJDUonline) incohérent, non seulement dual, mais aussi ambigu et, par conséquent, porteur de risques. En fin de compte, tout comme le GRIDAUH, il nous semble qu’un régime satisfaisant du lotissement ne pourra résulter (à l’inverse de ce qui vient d’être fait avec la disqualification du lotissement en tant qu’opération d’aménagement) que d’une définition qui ferait des travaux de réalisation d’équipements communs, un critère d’identification du lotissement.


[1] AJDA 2010, p. 1180

[2] J. Tremeau, Le lotissement et le temps, AJDA 4/2012, p. 226