Le projet de loi Duflot II

MorenoDominique Moreno
Responsable du département de droit public et économique
CCI de Paris Ile-de-France
Commentatrice du Code de l’urbanisme des éditions LexisNexis

1) Dans quel contexte se situe le projet de loi Duflot II ? Quel est le lien avec la loi sur la mobilisation du foncier public du 18 janvier 2013 ?

La loi Duflot I visait à dynamiser le logement social. La future loi Duflot II est plus générale. Elle traite de l’ensemble des problématiques du logement allant des rapports entre propriétaires et locataires, aux copropriétés dégradées, à l’hébergement d’urgence ou encore, au contrôle des professions immobilières. Elle comporte aussi une large réforme du droit de l’urbanisme certes dans une optique affichée de favoriser la construction de logements, mais pas uniquement. Y sont en effet traitées les questions de l’intercommunalité, des documents d’urbanisme, des opérations d’aménagement, allant même jusqu’à l’aménagement commercial. Il s’agit donc d’une loi importante qui ne peut laisser indifférent…

2) Pourquoi avoir choisi de légiférer par voie d’ordonnance ?

Au milieu du parcours législatif Duflot I et II, s’est immiscée une loi d’habilitation à légiférer par ordonnances dans les quatre à huit mois, pour parer au plus pressé sur des sujets urgents ou épineux qui, selon le gouvernement, ne pouvaient attendre une issue parlementaire. On en citera particulièrement deux : la procédure intégrée de délivrance des autorisations en matière de logement et la lutte contre les recours abusifs. Ce dernier point a déjà donné lieu à une ordonnance parue le 18 juillet 2013 et qui tend à mieux contrôler l’intérêt à agir des requérants et à permettre au juge administratif d’accorder des indemnités aux victimes de tels recours, lesquels peuvent indûment compromettre des opérations immobilières utiles à l’intérêt général.

3) Quelles sont les principales propositions du projet de loi Duflot II ? En quoi ces nouvelles normes vont-elles clarifier, simplifier et sécuriser les pratiques ?

Les nouvelles mesures sont nombreuses et toutes significatives. On peut retenir plusieurs.

La simplification de l’articulation des rapports juridiques entre documents d’urbanisme. Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) est conforté comme le document fédérateur des politiques publiques d’aménagement au sens large, il est la référence pour le plan local d’urbanisme (PLU) en termes de compatibilité, ce n’est qu’en son absence que le PLU est directement confronté à d’autres normes ou documents.

L’intervention foncière est rationalisée par le principe qu’un établissement public foncier (EPF) de l’État n’est créé que s’il n’existe pas d’EPF locaux ; les droits de préemption sont améliorés pour assurer plus de transparence à de telles décisions limitatives du droit de propriété et mieux garantir les droits des vendeurs et acquéreurs.

En matière d’aménagement, la zone d’aménagement concerté (ZAC) est simplifiée, le projet urbain partenariat (PUP) devient, comme le réclamaient les professionnels, davantage un outil de projet au lieu d’un simple vecteur de financement et, enfin, la nouvelle Association foncière urbaine de projet sera, comme son nom l’indique, axée sur une démarche consensuelle entre propriétaires rassemblés autour d’un projet commun.

4) Quelles sont les mesures pour encourager la densification des villes ?

Outre la suppression des coefficients d’occupation des sols, des dispositions sont destinées à lutter contre l’étalement urbain et l’artificialisation des sols. Le but est de faire basculer en zones naturelles des zones à urbaniser non utilisées dans une période de neuf ans. Cette mesure devra toutefois éviter l’écueil d’une trop grande systématisation. En effet, il conviendrait de faire prévaloir un dispositif qui permette à la collectivité de se prononcer sur l’existence et la réalisation d’un projet suffisamment défini et, en son absence, elle pourrait alors décider d’un classement en zone naturelle. À une époque où il faut construire du logement, il ne s’agit pas de bloquer des projets qui ont peut-être été longs à mûrir, mais qui finalement pourraient se concrétiser.

5) Quel est le nouveau rôle accordé aux collectivités locales ?

L’intercommunalité et le PLU intercommunal sont considérablement mis en avant. On le sait, cette évolution est très discutée et il appartient aux parlementaires d’en débattre. Mais ce mouvement n’est-il pas inéluctable à un moment où les ressources se raréfient et où il faut mutualiser les moyens, notamment en termes d’ingénierie pour des documents d’urbanisme de qualité ? Là encore, ce qui importe c’est que le partenariat prédomine : en d’autres termes, pas de PLU intercommunal « dicté » par l’un ou l’autre, mais co-construit, c’est la clef de la réussite de l’intercommunalité.

6) Comment s’explique « l’intrusion » de l’urbanisme commercial dans la loi Duflot ?

La réforme de l’urbanisme commercial défraie la chronique depuis de nombreuses années, elle a atteint son paroxysme avec la proposition de loi Ollier/Piron adoptée lors de la dernière mandature par les deux Assemblées en première lecture, mais jamais inscrite à l’ordre du jour en vue d’une deuxième lecture.

La répartition équilibrée des implantations commerciales et leur diversité est un enjeu important pour nos villes, leur compétitivité et leur convivialité. Le commerce est un élément structurant des territoires et contribue fortement au lien social, surtout lorsqu’il s’exerce dans les centralités ou en milieu rural. Deux objectifs doivent être ici conciliés, et ce n’est pas simple : une localisation des équipements commerciaux respectueuse d’un urbanisme qualitatif, sans porter atteinte à la liberté d’entreprendre par des réglementations locales trop rigides risquant de faire obstacle à tout développement d’un secteur économique qui reste pourvoyeur d’emplois.

Outre une mesure conjoncturelle de contrôle des drives, le projet de loi initial consistait en de simples ajustements des deux législations existantes dans le Code de l’urbanisme et le Code de commerce, en particulier en précisant le contenu et la procédure d’élaboration du fameux document d’aménagement commercial, plus connu sous son sigle de DAC, inclus dans le SCOT. Un amendement est venu bouleverser la donne en envisageant une réforme plus radicale intégrant la régulation des implantations commerciales dans le droit de l’urbanisme, ce qui rapprocherait notre pays de certains de ses voisins comme l’Allemagne ou la Grande Bretagne.

La discussion va donc s’engager au Parlement et risque d’être animée, les élus locaux étant attachés à une réforme en profondeur d’un système complexe et dont l’efficacité n’est pas vraiment  optimale.

« Pour plus d’informations sur le sujet, inscrivez-vous aux journées du BJDU les 2 et 3 décembre 2013 à Paris. »