Intercommunalité et urbanisme

Philippe Schmit
Assemblée des Communautés de France

1) En quoi l’intercommunalité demeure-t-elle le périmètre pertinent pour la mise en place des politiques d’urbanisme ?

Trois ans après le Grenelle qui a sorti de l’ombre le PLUi, le Parlement devrait être amené à débattre d’une évolution du CGCT pour faire du PLU un élément obligatoire de la compétence « aménagement de l’espace » des communautés de communes et d’agglomération. L’une des dispositions de l’avant-projet de loi de décentralisation traduit ainsi l’ambition gouvernementale d’élargir l’échelle de conception des documents de planification.

Un sens nouveau à la planification urbaine gagnerait en effet à être donné au regard des évolutions très profondes des territoires ces dernières décennies. L’enjeu est de l’adapter à l’échelle du fonctionnement des territoires. Nous observons que les limites municipales sont dépassées par l’essentiel des enjeux locaux. En milieu rural comme dans les espaces périurbains ou urbains, les problématiques de déplacement, de paysage, d’habitat, de commerce, d’agriculture, de biodiversité, d’environnement… ne peuvent plus être traitées convenablement à cette seule échelle municipale, tant elles la transgressent.

Seul document opposable aux tiers, le PLU revêt une dimension stratégique majeure dans la gestion des sols. Son évolution apparaît indispensable pour la cohérence des politiques publiques. Il ne s’agit nullement de dessaisir les communes, mais d’inviter chacun des maires à partager, dans le cadre de sa communauté, ses réflexions et stratégies en la matière.

L’urbanisme fait partie des sujets sur lesquels la sensibilité des élus locaux est vive. C’est une compétence symbolique à laquelle ils sont légitimement très attachés. Leurs décisions en la matière s’inscrivent durablement dans leurs territoires, elles sont des marqueurs importants de leurs mandats locaux. Aussi, le transfert du PLU peut-il être perçu comme un dessaisissement (d’autant qu’une malheureuse confusion est entretenue entre la compétence PLU et la délivrance des autorisations d’urbanisme qui reste du ressort du maire). Sans nier les naturelles difficultés inhérentes à tout changement, de nombreux témoignages soulignent non pas une perte de compétence, mais un « gain » pour chacune des communes qui, outre le fait que nombre d’entre elles étaient jusqu’alors au RNU, bénéficient d’une mutualisation de moyens et d’ingénierie qui permet à la commande politique de s’exprimer avec davantage de précision et d’efficacité.

2) Quelles relations les communes et les communautés entretiennent-elles dans la construction de l’urbanisme intercommunal ?

La réforme des collectivités territoriales du 16 juillet 2010 parachève la construction de la carte intercommunale. Elle encourage sa rationalisation désormais en cours (près de 450 groupements ont vu leur périmètre évoluer au 1er janvier 2013 par des opérations de créations, de fusions ou d’extensions), mais surtout, oblige à l’achèvement rapide de cette couverture nationale et contraint chaque commune « isolée » (hors Paris et la première couronne dont il est par ailleurs question dans le texte de décentralisation) à intégrer un EPCI à fiscalité propre avant le 1er juin prochain (restent 614 communes concernées à ce jour).

Autrement dit, si la commune reste bien le socle de l’administration locale, le plus petit échelon administratif français devient « la commune dans sa communauté ». Ce « bloc local » doit prendre tout son sens en matière d’urbanisme et les relations entre communes et communautés sont au cœur des préoccupations actuelles liées à l’échelle d’élaboration du PLU.

Si la procédure de PLUi reste, en tout point, similaire à celle du PLUi municipal, le Grenelle de l’environnement a déjà apporté trois évolutions permettant de conforter la relation communes/communauté.

D’abord, par modification de l’article L. 123-9 du Code de l’urbanisme, qui a renforcé la portée de l’avis défavorable qu’une commune pourrait exprimer quant aux dispositions du PLU la concernant directement. Dans un tel cas, le conseil communautaire « délibère à nouveau et arrête le projet de PLU à la majorité des deux tiers de ses membres ». Jusqu’alors, le projet de PLUi était soumis pour avis aux communes, la nature de cet avis devant s’entendre comme un avis « simple ». Désormais, la municipalité a l’assurance que son avis sera entendu et qu’il pourra faire l’objet d’un nouveau débat au sein du conseil communautaire.

Ensuite, en modification de l’article L. 123-6 du Code de l’urbanisme qui dispose désormais que le PLU est « élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de l’établissement public de coopération intercommunale lorsqu’il est doté de la compétence en matière de plan local d’urbanisme, en concertation avec les communes membres ».

Enfin, par introduction de la possibilité de réaliser des « plans de secteurs » au sein desquels peuvent figurer les informations liées au règlement, au zonage et aux orientations d’aménagement et de programmation relatifs à chaque commune ou à chaque groupe de communes. Les communautés ont ainsi la possibilité de définir « des plans de secteur qui couvrent chacun l’intégralité du territoire d’une ou plusieurs communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale et qui précisent les orientations d’aménagement et de programmation ainsi que le règlement spécifiques à ce secteur ». Notons que par cette disposition, les sénateurs poursuivaient déjà deux objectifs : ils souhaitaient d’une part encourager le transfert de la compétence PLU à l’intercommunalité, tout en garantissant à chacune des communes une participation active et une bonne visibilité, et d’autre part que cette ambition gouvernementale quant au périmètre d’élaboration du PLUi ne s’avère pas contre-productive auprès de maires craignant de voir leur commune dissolue dans un trop vaste ensemble. Les « plans de secteurs » doivent cependant être considérés comme des éléments de la procédure de PLUi ; ils n’ont, à ce jour, aucune « autonomie juridique ».

À l’aube du nouveau débat parlementaire, ces avancées de 2010 sont-elles suffisantes ? Le cadre légal doit-il être revu ou précisé pour attester de la logique de réflexion partagée entre communes ? Oui, sûrement. Les réflexions sont actuellement très vives sur ce point.

Près de 200 communautés de communes, d’agglomération ou urbaines sont aujourd’hui compétentes en matière de PLU (soit plus de 7 % d’entre elles regroupant près de 3 000 communes). Le principal enseignement des récentes observations menées par l’Assemblée des Communautés de France est que l’urbanisme intercommunal est une véritable coproduction entre communes. La qualité des relations entre communes ou entre les communes et leur communauté, jugées très positives dans la très grande majorité, sont soulignées comme étant indispensables à la réussite de toute réflexion intercommunale de l’urbanisme.

3) Dans les deux projets de loi sur la décentralisation et sur l’urbanisme et le logement, une place importante est laissée au développement intercommunal. Quelles sont les principales évolutions ?

Associées aussi bien au Haut Conseil des territoires qu’aux conférences territoriales de l’action publique, les communautés sont, en effet, concernées directement ou indirectement par de nombreux titres du projet de loi.

Plusieurs articles visent en premier lieu à renforcer le nombre de compétences obligatoires et optionnelles des différentes catégories d’intercommunalités (Métropoles, CU, CA, CC). Les aires d’accueil des gens du voyage, la gestion des milieux aquatiques, l’assainissement, la gestion des offices de tourisme feraient ainsi partie des compétences obligatoires.

Par ailleurs, le nombre de compétences à choisir au sein des compétences dites optionnelles serait substantiellement accru (trois sur cinq dans les communautés de communes). Dans un souci de renforcement de l’intégration communautaire, le texte envisage également de rendre « insécables » certaines compétences à ce jour partagées entre communes et communauté à travers la notion d’intérêt communautaire (voirie, logement…) tout en redéfinissant le libellé de certaines compétences.

Le texte vise à généraliser la responsabilité des conseils communautaires pour définir l’intérêt communautaire au sein des compétences concernées, une disposition déjà en vigueur dans les communautés urbaines et d’agglomération, mais non dans les communautés de communes.

Le projet de loi revisite également les dispositions juridiques visant à encourager la mutualisation de services entre communes et communautés, en prévoyant le transfert (et non la mise à disposition) des agents affectés à des services communs. Il ferme la possibilité de mutualisation dite « ascendante » pour privilégier des mutualisations « par le haut ». Aux côtés de dispositions techniques intéressantes, le texte prévoit une incitation financière à la mutualisation à travers la dotation d’intercommunalité en incluant une nouvelle part (de 10 %) calculée en fonction d’un coefficient d’intégration fonctionnelle (rapport entre dépenses de fonctionnement de la communauté et dépenses de fonctionnement des communes).

C’est dans ce contexte d’évolutions importantes pour l’intercommunalité que doit être regardée la disposition que nous évoquions ci-dessus et qui consiste à inclure de plein droit la compétence de réalisation des PLU au sein de la compétence d’aménagement de l’espace des communautés, sans distinction de catégorie juridique ou de seuil démographique. C’est incontestablement la plus volontariste.

4) SCOT de plus en plus prescriptif, incitation au PLUi, comment analysez-vous cette transition par rapport à la compétence communale en matière d’urbanisme ?

Un important effort de modernisation de la planification urbaine est engagé et il serait illusoire de considérer qu’il puisse être stoppé dans son élan. Pour preuve, la disposition soumise à concertation dans le cadre du projet de loi urbanisme et logement qui vise à contraindre la mise en révision (et donc leur transformation en PLU) des 8 000 POS aujourd’hui exécutoires.

Les documents d’urbanisme des communes évolueront à court terme sous l’effet d’une double contrainte : l’application du Grenelle (notons qu’il est assez probable, même après le retrait d’amendement, qui avait été débattu en commission des lois du Sénat dans le cadre de la PPL de simplification des normes, que le Parlement proroge le délai d’une année accordé pour placer la date butoir en 2017) ; la mise en compatibilité des PLU avec les documents de rang supérieur et notamment les SCOT dont le déploiement s’est accéléré.

Les moyens d’ingénierie et budgétaires à mobiliser seront importants et nul doute que le cadre intercommunal s’imposera comme un des éléments de réponse.