Les journées du BJDU : une année de droit de l’urbanisme

Xavier de Lesquen
Rapporteur public à la Section du contentieux du Conseil d’État

1) Quelles sont, à vos yeux, les décisions jurisprudentielles qui ont marqué le droit de l’urbanisme et de l’aménagement cette année ?

Alors que l’année 2012 a été marquée par des décisions importantes sur la portée des documents locaux d’urbanisme (je pense notamment à la décision de section Hoffmann du 27 juillet 2012, qui juge que les auteurs du règlement d’un POS ou d’un PLU n’ont pas compétence pour interdire, par principe, l’exercice du droit de lotissement, décision prolongée par une récente décision du 25 septembre 2013, Commune d’Evreux, en vertu de laquelle les règles relatives à la superficie minimale des terrains ne peuvent avoir pour objet ou pour effet d’interdire au propriétaire d’édifier plusieurs constructions sur une même unité foncière), l’année 2013 me semble riche en décisions sur le régime des autorisations d’urbanisme.

La décision Société Caro Beach Village du 12 novembre 2012 a ainsi précisé de nouveau le régime du permis de construire modificatif par une démarche qui en revient aux fondements de cette invention jurisprudentielle. Je trouve importante également la décision du 3 juin 2013, Commune de Lamastre rendue sur une demande de permis visant à régulariser l’édification antérieurement opérée d’un ouvrage dont la démolition a été ordonnée par une décision de justice n’étant pas devenue définitive. C’est une question qui sollicite la logique de notre édifice théorique faisant intervenir deux juges, administratif et pénal, sur une même construction, avec en arrière plan, la question de la fraude dont l’appréhension par le juge administratif a été précisée par la décision du 13 juillet 2012, Madame Egret.

La décision SCI Danjou du 26 juin 2013 précise, pour sa part, les pouvoirs du maire agissant en qualité d’auxiliaire de l’autorité judiciaire pour interrompre des travaux ayant fait l’objet d’un procès-verbal d’infraction. Il est jugé que le maire ne peut y recourir, et interrompre les travaux, dès lors que ceux-ci sont exécutés conformément aux autorisations d’urbanisme délivrées, et ceci alors même que les travaux en cause méconnaîtraient le document local d’urbanisme. Exigence de cohérence là encore, portant cette fois sur une autorité publique dans les actions qu’elle mène en qualité d’agent administratif et d’auxiliaire judiciaire.

2) D’un point de vue normatif, que faut-il retenir en la matière ?

La norme, c’est avant tout l’affaire du Parlement et du pouvoir réglementaire. Et l’année 2013 n’échappe pas à la fatalité qui frappe le droit de l’urbanisme, elle est riche en normes nouvelles… L’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme est particulièrement intéressante. Elle est précisément circonscrite et, me semble-t-il, bien ciblée. Elle s’inscrit également dans un dialogue entre le juge et le législateur afin d’affiner et de développer des concepts prometteurs. L’évolution de l’article L. 600-5 du Code de l’urbanisme en est une illustration parfaite. Le juge s’est emparé d’un concept issu du rapport Pelletier et mis en loi d’une façon que l’on peut qualifier d’assez approximative.

La décision du 23 février 2011, SNC Hôtel de la Bretonnerie puis la décision du 1^er mars 2013, M. et Mme Fritot en ont précisé le contour en dotant le juge d’un véritable pouvoir d’annulation conditionnel, qui est repris et précisé par l’ordonnance du 18 juillet qui le complète d’un pouvoir de sursis à juger codifié à l’article L. 600-5-1. Cette évolution est, je crois, une véritable révolution dans le procès administratif: l’annulation pour excès de pouvoir n’est appelée à intervenir que si le projet n’est pas régularisable par un permis de construire modificatif. Le constructeur a ainsi l’opportunité de revoir son projet au vu de vices de légalité nettement identifiés.

Je suis plus prudent au sujet des ordonnances du 3 octobre destinées à accélérer les constructions: elles viennent modifier une nouvelle fois un droit de l’urbanisme déjà bien chahuté ces derniers temps. Et que la loi ALUR en cours de discussion va de nouveau venir modifier.

3) Quels sont les projets et les perspectives à venir en urbanisme ?

Du point de vue du juge, il y a toujours un travail important et passionnant à accomplir pour préciser les notions centrales et même élémentaires du droit de l’urbanisme comme, par exemple, le régime du permis de construire modificatif. Cela n’est pas si étonnant qu’il y paraît, car le droit de l’urbanisme est à la fois complexe et vivant. Complexe parce que conjuguant les questions de légalité « des constructions sur plan », qui relèvent du juge administratif, et de conformité des constructions réelles, placée sous le contrôle du juge judiciaire. Et vivant, car confronté à une multitude de situations et de configurations qui bousculent les concepts logiques et obligent sans cesse le juge soit à affirmer de nouveau les principes qu’il a tentés de dégager, soit au contraire, à les adapter.

Interviennent ensuite les questions sur l’épais corpus de règles qui encadrent la délivrance des autorisations d’urbanisme. Mon sentiment est que le droit de l’urbanisme est, de ce point de vue, trop ambitieux. On veut construire non pas une, mais une multitude de cathédrales sur un territoire français bien trop fragmenté. Déçu par les modestes constructions édifiées ici et là avec les moyens locaux, on complexifie à l’infini les techniques de construction en croyant rattraper ainsi le retard pris. En urbanisme comme dans d’autres domaines, il existe un écart qui devrait alerter entre les ambitions et les réalités.

« Pour plus d’informations sur le sujet, retrouvez Xavier de Lesquen lors des journées du BJDU les 2 et 3 décembre 2013 à Paris »