Participation du public et droit de l’urbanisme et de l’aménagement

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L’ordonnance n°2106-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement a été publiée au Journal officiel n°0181 du 5 août 2016. Les réformes portées par ce texte concernent la concertation préalable, la modernisation des procédures de participation du public et l’enrichissement des techniques de participation du public. Cette récente réforme vient donc enrichir et préciser ponctuellement certaines techniques dans un contexte ou leur éventail est particulièrement important. Aujourd’hui, le droit de la participation du public aux décisions comporte un spectre large de technique qui implique un engagement plus ou moins important des personnes publiques et du public. Toutefois, c’est essentiellement le droit de l’environnement qui porte ces techniques et les projets immobiliers n’y sont le plus souvent soumis que pour autant qu’ils ont des incidences sur l’environnement, étant précisé que dans ce cas, il convient d’en tenir compte non seulement pour la planification de l’opération, mais aussi pour la durée de l’instruction de l’autorisation d’urbanisme. L’évolution de l’évaluation environnementale et de son lien avec la technique de l’enquête publique permet d’illustrer concrètement ces enjeux.

 

Le point sur les techniques de participation du public

Sans préjuger de leur applicabilité, il est tout d’abord important de rappeler les outils qui ont été créés pour mettre en œuvre ou permettre la participation du public dans le cadre des projets immobiliers.

En premier lieu, s’il n’est pas à strictement une technique de participation du public aux décisions, le droit à l’information en est indissociable[1]. D’une part, qu’il soit exercé de façon autonome ou qu’il soit inclus dans des procédures de participation du public, le droit à l’information en conditionne la mise en œuvre. En effet, aucune participation du public ne peut avoir lieu sans une information complète et précise seule capable de permettre une participation responsable et efficace. D’autre part, le droit à l’information ne saurait être effectif s’il ne peut, par la suite, donner lieu à participation.

Ceci étant rappelé, le droit à l’information repose, soit sur le dispositif général prévu par la loi du 27 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal, soit sur des dispositifs spécifiques qui souvent se combinent d’ailleurs avec le droit commun, comme c’est le cas pour le droit renforcé à l’information en matière d’environnement. Quel que soit le dispositif, le droit à l’information s’exerce de façon volontaire au moyen d’une demande qui doit être suffisamment précise. Si la loi n’impose pas que la demande de communication soit écrite, il n’en reste pas moins que ce support est utile pour prouver la demande. Aussi, afin d’établir la preuve matérielle qu’il a été répondu à la demande de communication, l’administration peut, à titre d’accusé de réception, exiger l’inscription du nom et de l’adresse du demandeur, ainsi que de l’objet de la demande[2]. En l’absence de texte particulier qui détermine la personne responsable, la jurisprudence a précisé que la demande de communication doit en principe être portée devant le service ou l’organisme qui détient le document, soit parce qu’il en est l’auteur, soit parce que le document a été établi pour son compte et qu’il lui a été transmis[3].

En second lieu, la technique de la mise à disposition implique plus de contraintes que le droit à l’information en ce qu’elle implique que la personne publique responsable en organise les modalités à l’égard du public et qu’elle informe ce dernier public huit jours au moins avant le début de la mise à disposition[4].

Lorsqu’il s’agit d’un projet de travaux soumis à étude d’impact, l’autorité compétente est le maître de l’ouvrage, tandis que dans l’hypothèse de l’élaboration d’un plan, schéma, programme ou autre document de planification soumis à évaluation environnementale, c’est la personne qui en est responsable. Le dispositif de mise à disposition doit indiquer les autorités compétentes pour prendre la décision et les personnes auprès desquelles peuvent être obtenus les renseignements sur le projet ainsi que, lorsqu’ils sont rendus obligatoires, les avis émis par une autorité administrative sur le projet. Aussi, la mise à disposition doit avoir une durée raisonnable afin de donner au public concerné la possibilité d’exprimer son avis avant que l’autorisation ne soit délivrée et non pas seulement avant le début effectif des travaux. Les observations recueillies au cours de la mise à disposition doivent être prises en considération de l’autorité compétente.

En troisième lieu, la concertation comporte un degré d’engagement plus important de l’autorité compétente et du public en ce qu’elle suppose l’organisation d’espace public d’exposition, de réflexion et d’échange. Elle suppose non seulement de requérir l’avis du public intéressé comme dans une consultation, mais aussi de négocier le contenu de la décision et donc de partager, en théorie du moins, certains arbitrages concernant le projet[5].

La concertation est désormais plus encadrée qu’auparavant, puisque les dispositions de l’article L. 103-4 du Code de l’urbanisme entrées en vigueur le 1er janvier 2016 précisent que ces modalités doivent permettre pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l’importance et des caractéristiques du projet, au public d’accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions enregistrées et conservées par l’autorité compétente.

Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par le préfet lorsque la révision l’opération qui y est soumise est à l’initiative de l’État ou l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public dans les autres cas.

Les modalités de mise en œuvre de la concertation sont à l’initiative de la personne publique qui dispose, pour ce faire, d’une grande liberté dès lors que les actions choisies permettent de répondre aux exigences minimums fixées par la loi. En pratique, la jurisprudence a validé le dispositif classique : publicité dans la presse locale, exposition, réunions publiques, registre d’observations et le cas échéant, site internet et prospectus informatif ou sous forme de questionnaire.

En quatrième lieu, doit être rapprochée de la concertation, la procédure de participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement[6] qui a pour objet de recueillir les observations du public soit en soumettant préalablement le projet de décision au public avant son adoption, soit en organisant sa publication avant transmission à un organisme consultatif. L’applicabilité de la procédure dépend de seuil de population pour la commune ou le groupement concerné. La procédure est essentiellement dématérialisée puisqu’elle consiste à mettre à disposition du public, par voie électronique, dans la mesure du possible eu égard à la taille des pièces, le projet de décision accompagné d’une note de présentation. La décision ne peut être prise qu’après la prise en considération des observations du public, étant précisé que leur synthèse doit être mise en ligne.

En cinquième lieu, l’enquête publique a pour finalité d’informer le public, de recueillir ses appréciations et observations et d’assurer sa participation. Après avoir fait œuvre de simplification, le législateur a déterminé deux catégories d’enquêtes : celles qui sont à finalité principalement environnementale et celles qui sont d’utilité publique et participent à la garantie du droit de propriété. Ces deux catégories relèvent sensiblement du même type de procédure. Toutefois, compte tenu des quelques spécificités, la jurisprudence a été amenée à préciser l’articulation entre les deux types d’enquêtes lorsqu’une opération en relève[7].

Sommairement décrite[8], en matière d’environnement, la procédure est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l’enquête est requise. Quinze jours avant l’ouverture de l’enquête publique, l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête publique précise par arrêté l’adresse du site internet sur lequel des informations relatives à l’enquête pourront être consultées, ou les moyens offerts au public pour communiquer ses observations par voie électronique[9]. En outre, l’avis d’enquête doit être publié sur le site internet de l’autorité compétente, si elle dispose d’un site et le cas échéant, le rapport et les conclusions doivent être intégralement publiés sur ce site et tenus à la disposition du public pendant un an.

Si la procédure est encadrée par l’autorité compétente, c’est un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête, selon la nature et l’importance des opérations, qui la dirige en assurant au public de disposer de l’information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision en lui permettant de présenter ses observations et propositions[10]. Le commissaire enquêteur ou la commission d’enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l’enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à leur demande par l’autorité compétente pour organiser l’enquête, après avis du responsable du projet. Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l’enquête, ainsi que des réponses éventuelles du maître d’ouvrage. Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l’enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier.

L’organisation d’un débat public constitue une autre modalité de participation du public qui peut intervenir très en amont de la décision finale pour les projets d’aménagement, et d’équipements publics.

En sixième lieu, un débat public a lieu lorsque la Commission nationale du débat public (CNDP) a été saisie et qu’elle a décidé, à la suite de cette saisine, d’organiser un débat public. Le dossier établi par le maître d’ouvrage doit être validé par la CNDP qui définit le calendrier et les modalités d’information et de participation du public. Il existe toutefois une liste précise et limitative des catégories d’opérations, même si un maître d’ouvrage peut solliciter, en dehors de celle-ci, un débat public pour son projet lorsqu’il l’estime nécessaire.

La CNDP apprécie, pour chaque projet, si le débat public doit être organisé en fonction de l’intérêt national du projet, de son incidence territoriale, des enjeux socio-économiques qui s’y attachent et de ses conséquences sur l’environnement ou l’aménagement du territoire.

C’est la CNDP qui organise le débat. Il n’est ni le lieu de la décision, ni même de la négociation, mais un temps d’ouverture et de dialogue au cours duquel les citoyens peuvent confronter leurs opinions et poser des questions au maître d’ouvrage, lors des réunions publiques.

En septième lieu, le référendum local est régi par l’article 72-1 de la Constitution et l’article L. 1112-15 CGCT. Le référendum local peut être organisé afin de consulter les citoyens sur toutes les affaires de la compétence de la commune.

L’assemblée délibérante de la collectivité territoriale arrête le principe et les modalités d’organisation de la consultation. Sa délibération indique expressément que cette consultation n’est qu’une demande d’avis. Les électeurs font connaître par oui ou par non s’ils approuvent le projet de délibération ou d’acte qui leur est présenté.

En huitième lieu, la consultation est régie par l’article L. 1112-15 du CGCT et l’article L.135-2 du Code des relations entre le public et l’administration.

La consultation est un processus par lequel les décideurs demandent l’avis de la population afin de connaître leur opinion, leurs attentes et leurs besoins, à n’importe quel stade de l’avancement d’un projet.

L’article L.132-12 du Code de l’urbanisme permet aux associations de protection de l’environnement agréées d’être consultées à leur demande, pour l’élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCoT) et des plans locaux d’urbanisme (PLU). Le refus de faire droit à cette demande, soit par une décision expresse soit par une décision tacite, entache la procédure d’irrégularité.

La réforme a ajouté à ce vaste dispositif, un droit d’initiative citoyenne ouvert au public afin de demander au préfet d’organiser une concertation préalable[11]. Ce droit d’initiative ne joue toutefois que pour les projets publics ou privés mobilisant des financements publics importants et soumis à déclaration d’intention.

Par ailleurs, le préfet apprécie la recevabilité de la demande et décide de l’opportunité d’organiser la concertation préalable, il n’est donc pas tenu de donner une suite favorable à une demande recevable de concertation.

 

Sur l’applicabilité des techniques de participation du public et leurs incidences : l’exemple de l’évaluation environnementale

De façon générale, la plupart des grands projets de construction font l’objet de demandes d’informations de la part du monde associatif ou du voisinage. Indépendamment de l’exercice de ce droit, qui peut conduire à une contestation du projet, on constate que les procédures de référendum sont rarement mises en œuvre par les autorités concernées.

De sorte que c’est essentiellement quand ils affectent l’environnement que les grands projets immobiliers seront susceptibles de faire l’objet d’une des techniques de participation plus lourdes. Et encore, le dispositif est devenu particulièrement complexe et, surtout, il doit absolument être articulé avec les autorisations d’urbanisme et le planning des travaux.

Afin d’appréhender un cas concret, nous nous concentrerons sur l’effet du nouvel article L.123-2 du Code de l’environnement concernant les enquêtes publiques.

Depuis la réforme, les dispositions de cet article précisent que les projets de travaux ou d’ouvrages devant comporter une évaluation environnementale font l’objet d’une enquête publique.

Toutefois, le même article précise que par exception, ne sont pas soumises à enquête publique les demandes de permis de construire et de permis d’aménager portant sur des projets de travaux, de construction ou d’aménagement donnant lieu à la réalisation d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas effectué par l’autorité environnementale.

Et, les mêmes dispositions ajoutent que les dossiers de demande pour ces permis font l’objet d’une procédure de participation du public par voie électronique, selon les modalités prévues à l’article L. 123-19, c’est-à-dire, une mise à disposition.

En d’autres termes, c’est uniquement les projets pour lesquels l’évaluation environnementale, comprenant, une étude d’impact, est obligatoire que la technique de l’enquête publique va jouer. Inversement, dès lors que le projet fait l’objet d’une évaluation environnementale après un examen au cas par cas, aucune enquête publique n’est nécessaire. Les projets soumis à examen au cas par cas sont listés dans le tableau annexé à l’article R.122-2 du Code de l’environnement. Par ailleurs, certaines modifications ou extensions d’ouvrages ou aménagements existants, dans les conditions définies par les II et III de l’article R. 122-2 du Code de l’environnement, sont également soumises à examen au cas par cas.

Ainsi, la réforme de l’étude d’impact, applicable au 1er janvier 2017, a fait basculer un grand nombre de projets du régime de l’étude d’impact systématique à celui de l’étude d’impact dite « au cas par cas ».

S’il est difficile d’anticiper la position des services de l’État concernant les demandes d’examen de la nécessité de conduire une étude d’impact qui leur seront adressées, il n’en reste pas moins que dès lors qu’un projet relève du « cas par cas » il est exonéré d’enquête publique.

Cette circonstance aura une incidence non négligeable sur les délais d’instruction de l’autorisation d’urbanisme. En effet, il est important de rappeler que le délai d’instruction d’une demande de permis de construire d’un projet immobilier complexe comportant par exemple un établissement recevant du public et une enquête publique suppose l’application combinée de deux séries de dispositions spécifiques et distinctes figurant dans le Code de l’urbanisme.

La première concerne les permis de construire qui ne peuvent être délivrés qu’après une enquête publique, quel que soit le projet qui est en cause. Dans cette hypothèse, le point de départ du délai d’instruction est la réception, par l’autorité compétente, du rapport du commissaire enquêteur, étant précisé que le dossier déposé doit être complet[12]. Il s’agit d’une dérogation par rapport à la règle de droit commun qui fixe le point de départ du délai d’instruction d’un permis de construire à compter de la réception en mairie du dossier complet[13]. Par ailleurs, en cas de projet de construction soumis à enquête publique, le délai maximal d’instruction est de deux mois[14].

La seconde concerne le délai des permis de construire des projets de construction d’établissement recevant du public. Lorsqu’un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis, à ce titre, à l’autorisation prévue par le Code de la construction et de l’habitation, le délai d’instruction maximal est de cinq mois[15]. Par ailleurs, en l’absence de précisions, c’est le dépôt du dossier complet de permis de construire qui doit être considéré comme le point de départ du délai. Lorsqu’un établissement recevant du public est soumis à enquête publique, en l’absence de dispositions propres à cette hypothèse, il convient de combiner les deux séries de dispositions[16]. D’une part, il faut prendre comme point de départ du délai d’instruction la réception du rapport du commissaire enquêteur. D’autre part, il convient de mettre en œuvre le délai le plus long, soit celui prévu pour l’instruction d’un établissement recevant du public.

Dans ces conditions, en règle générale, sauf demande particulière et justifiée du pétitionnaire, les services instructeurs mettent en œuvre le délai maximal de cinq mois pour instruire un permis de construire d’un établissement recevant du public soumis à enquête publique. Par ailleurs, ce délai court à compter de la réception du rapport du commissaire enquêteur.

Or, avec la réforme de l’évaluation environnementale, de nombreux projets de construction vont basculer dans la procédure d’examen au cas par cas et, par conséquent, n’étant plus soumis à enquête publique, les délais d’instruction des autorisations d’urbanisme les concernant seront réduits.

En revanche, il conviendra de prévoir une concertation préalable le cas échéant en amont du projet si ce dernier fait l’objet d’une évaluation environnementale.

Cette évolution illustre parfaitement les enjeux de l’application d’une technique de participation du public dans le cadre d’un projet de construction complexe.

 

Pour plus d’informations sur le sujet, retrouvez-nous lors de notre formation Réforme de la participation du public et des évaluations environnementales le jeudi 2 février 2017 à Paris.

[1] Sur ce point, voir Amandine Capitani, « Le droit à l’information et le droit à la participation en matière environnementale, une avancée constitutionnelle ? », Communication au VI Congrès français de droit constitutionnel, Montpellier, 9, 10 et 11 juin 2005, www.droitconstitutionnel.org/congresmtp/textes2/CAPITANI.

[2] CADA, Avis, Guillot, 2 février 1995, publié dans CADA, 9e Rapport d’activité (1995-1998), p. 111.

[3] CE, 22 mai 1995, Procureur de la République près du Tribunal de Grande Instance de Lille, req. n° 145991 ; CE, 30 oct. 1992, Conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement de la Haute-Savoie, req. n° 127374.

[4] Articles L.122-1-1 et L.122-8 du Code de l’environnement.

[5] B. Delaunay, L’amélioration des entre l’Administration et les administrés : LGDJ, 1993, p. 99.

[6] Voir les articles L.120-1-1 et L.120-1 du Code de l’environnement

[7] Voir par exemple, CAA Lyon, Mme L. C., 14 mai 2014, req. n°13LY01526

[8] Voir article L.123-3 et suiv. du Code de l’environnement

[9] Article R.123-9, R. 123-12 et R. 123-13 du Code de l’environnement

[10] Article R.123-2 et suiv. du Code de l’urbanisme

[11] Article L. 121-17 du Code de l’environnement

[12] Article R.423-20 du Code de l’urbanisme

[13] Article R.423-19 du Code de l’urbanisme

[14] Cf. article R.423-32 du Code de l’urbanisme

[15] Cf. article R.423-28 du Code de l’urbanisme

[16] Une réponse ministérielle précise la méthode à mettre en œuvre dans cette hypothèse (Rép. Min. n°20118, JOAN 2 septembre 2008, p.7570)

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Maître de Conférences à l’Université Paris II
Avocat au Barreau de Paris
Earth Avocats
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