Les commerces en centres-ville

Comment caractériser la faute séparable des fonctions du maître d'oeuvre

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  1. Quelle est l’actualité relative aux centres-ville des petites et moyennes villes ?

L’actualité réside surtout dans une réelle prise de conscience : la dégradation rapide du commerce de centre-ville (taux croissants de vacance des locaux commerciaux, rotations accélérées), qui s’est nettement aggravée depuis les années 2010, préoccupe de plus en plus les pouvoirs publics.

Les constats que dressent l’organisme Procos (fédération représentative du commerce spécialisé regroupant 260 enseignes), l’Institut pour la Ville et le Commerce, l’Insee, ou encore les rapports du conseil général de l’environnement et du développement durable et de l’inspection générale des finances (CGEDD-IGF) sur « La revitalisation commerciale des centres-ville » (juillet 2016) et « Inscrire les dynamiques du commerce dans la ville durable » de 2017 sont alarmants.

Alors que le gouvernement a dévoilé en décembre son plan national « Action cœur de ville », qui pointe expressément que « la revitalisation des villes moyennes est une urgence » (instruction publiée le 17 janvier 2018 : http://circulaires.legifrance.gouv.fr/pdf/2018/01/cir_42909.pdf), le Sénat s’est également emparé du sujet il y a quelques mois : à l’initiative de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et de la décentralisation et la délégation sénatoriale aux entreprises, lors de leur réunion conjointe du 20 juillet 2017, il a été proposé d’élaborer un programme national de revitalisation des centres-ville et des centres-bourgs. Sur la base d’un rapport d’étape (http://www.senat.fr/rap/r16-676/r16-676.html), ces délégations ont recommandé la constitution d’un groupe de travail inter-commissions et inter-délégations, qui reçoit actuellement les différents acteurs concernés.

Parmi les enjeux relevés dans le plan « action cœur de ville », le gouvernement entend développer une nouvelle offre commerciale en centre-ville et rééquilibrer les conditions d’implantation avec la périphérie. Pour y parvenir, plusieurs actions relatives au commerce sont envisagées.

Réguler le développement du commerce de périphérie

Dans le cadre des Opérations de revitalisation de territoire (ORT), le volet « commerce de centre-ville » intégrera des actions sur le centre-ville afin de renforcer les complémentarités commerciales avec la périphérie. En conséquence, les documents d’urbanisme évolueront et des mesures transitoires seront proposées à l’échelle intercommunale pour offrir des possibilités de suspension, au cas par cas, des projets d’implantation commerciale qui déséquilibreraient le projet visé par l’ORT.

Les collectivités seront accompagnées dans la mise en œuvre de mesures incitatives en faveur de l’adaptation du commerce de centre-ville : taxe sur les commerces vacants, baux commerciaux de courte durée…

Faire évoluer la fiscalité du commerce

Une mission sera lancée début 2018 par le Premier ministre sur les distorsions fiscales entre commerces physiques et numériques pouvant affecter toutes les formes de commerce et notamment les activités de centre-ville.

Afin d’attirer des locomotives commerciales dans les cœurs de ville, il est envisagé une suppression du seuil de déclenchement de la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC). Pour favoriser l’implantation de projets commerciaux dans les centres des villes moyennes décidant d’une Opération de revitalisation de territoire, ces projets seront dispensés de la procédure d’autorisation d’exploitation commerciale, dans les conditions que fixera le législateur.

Renforcer les moyens d’intervention en faveur de l’attractivité commerciale des cœurs de ville

Le fonds de soutien aux activités commerciales (Fisac), lors des appels à projets, donnera une priorité aux centres-ville et financera l’ingénierie nécessaire aux communes et intercommunalités.

Dans chaque région, l’intervention d’une foncière « commerces et activités » sera incitée, pour travailler à la localisation d’activités commerciales, artisanales, tertiaires et de services.

Des postes de managers du commerce en centre-ville seront créés. Ils permettront la mise en place de stratégies commerciales et d’assurer leur suivi. Un programme de qualification/formation de ces managers complétera le dispositif pour répondre aux évolutions du métier.

Favoriser l’intégration du digital dans le business model des commerçants

Les chambres de commerce et d’industrie (CCI) accompagneront la transformation numérique des commerces de centre-ville en proposant des e-services de qualité. Il s’agit de favoriser la complémentarité entre commerce physique et e-commerce. Les CCI élaboreront des stratégies digitales (sites web et distribution, e- référencement…) avec les commerçants afin d’encourager la progression du click & collect (mise à disposition de plateformes web dédiées) et de favoriser l’implantation de conciergeries numériques en centre-ville.

En complément du déploiement de ces stratégies digitales, les CCI développeront l’offre de formations portant sur la qualité d’accueil et de service des commerces physiques.

Un centre national de ressources sur le commerce de centre-ville

Le portail coeurdeville.gouv.fr va évoluer vers un outil interministériel au service des porteurs de projets. Différents guides et modules d’autodiagnostic de la situation commerciale, des fiches-types de revitalisation exemplaire de cellules commerciales et d’activités professionnelles, et d’autres conseils concrets seront proposés ou renforcés. Le site deviendra la plateforme d’orientation des porteurs de projets de revitalisation des villes moyennes.

Une étude relative à la vacance commerciale et à la situation des commerces des villes moyennes va être réalisée. Il s’agit de pouvoir mesurer et suivre l’évolution des taux de vacance et d’autres indicateurs de fragilité du tissu commercial en centre-ville afin d’analyser les dynamiques et d’anticiper les différents phénomènes pour aider les pouvoirs publics dans leurs prises de décisions.

Accompagner des projets économiques, hôtels d’entreprises, nouveaux espaces de travail, projets touristiques, maisons de santé…

Pour accompagner les porteurs de projet, la Caisse des dépôts a prévu d’engager 700 millions d’euros de fonds propres sur ces sujets.

 

  1. Existe-t-il une stratégie globale d’aménagement ?

Ainsi que le relève le Sénat dans son rapport intermédiaire précité, l’ensemble des experts souligne que la situation des centres-ville est liée à une combinaison de facteurs ; la question de la vacance commerciale, bien qu’essentielle et particulièrement visible, n’est pas la seule à devoir être traitée : « La fragilisation des centres-villes est en effet, le plus souvent, le produit d’un « cocktail » dont les principaux ingrédients sont la dégradation du bâti, intérieur et extérieur, les difficultés d’accès et de stationnement, la baisse de la population du centre et sa paupérisation, la fuite des équipements attractifs et des services du quotidien, la concurrence des grandes surfaces en périphérie. »

En outre, il faut ajouter à la simple opposition centre-ville/périphérie, un risque de compétition entre pôles périphériques eux-mêmes du fait des créations de surfaces surdimensionnées.

Ainsi, la problématique du commerce peut n’être qu’un symptôme d’un dysfonctionnement plus global du centre-ville.

L’objectif à poursuivre est donc, au-delà d’une simple action isolée sur le commerce, d’intégrer le commerce dans un véritable projet urbain où les liens avec les autres fonctions (logement, activité tertiaire, activité culturelle, aménagements urbains, transports…) seront assurés. La CCI de Paris recommande à cet égard d’appréhender le projet commercial au sein d’une politique globale d’aménagement, de retenir des outils adaptés à la dimension des villes, de prendre en compte le lien commerce/tourisme, de ne pas isoler les gares de l’ensemble de la politique urbaine, de favoriser la complémentarité entre centralités et périphéries, de concevoir l’aménagement commercial comme un partenariat entre acteurs publics et privés, de privilégier les structures juridiques réunissant partenaires publics et privés, de diversifier les outils de financement et de privilégier au sein des documents d’urbanisme une démarche de localisations préférentielles, intégrant les centralités (rapport « promouvoir les nouvelles centralités commerciales »  – 18 février 2016).

C’est à cette question systémique que tente également de répondre le plan « action cœur de ville », qui vise, comme l’expose l’instruction précitée, à faciliter et soutenir le travail des collectivités locales, à inciter les acteurs du logement et de l’urbanisme à réinvestir les centres-ville, à favoriser le maintien ou l’implantation d’activités en cœur de ville afin d’améliorer les conditions de vie dans les villes moyennes. La démarche d’accompagnement proposée donnera d’ailleurs lieu à la signature d’un contrat spécifique et à la mise en œuvre d’une Opération de Revitalisation Territoriale (ORT) qui vise des actions concernant de nombreux axes, et pas seulement le commerce.

De façon générale, les initiatives gouvernementales en faveur de la revitalisation des centres- ville et des centres-bourg se multiplient : outre le plan cœur de villes, on peut citer le désenclavement numérique et la fin des zones blanches, la réflexion menée au sein du ministère de la Santé sur les déserts médicaux et les maisons de santé, le projet de loi logement, les nombreux appels à projet à différents niveaux …

 

  1. Comment intégrer la stratégie commerciale dans les documents d’urbanisme et quels outils peuvent être mis en œuvre ?

La question de la planification en matière de commerces est devenue une préoccupation de premier plan depuis une dizaine d’années, mais face à la valse incessante des textes, il est encore difficile d’établir et d’intégrer une stratégie effective dans les documents d’urbanisme !

En outre, c’est en premier lieu au schéma de cohérence territoriale (SCoT) de porter les grandes orientations des politiques supra-communales dont celle de l’aménagement commercial, or, au 1er janvier 2016, seulement 14 % du territoire national est couvert par un « SCoT-Grenelle », et seulement 34 % est couvert par un SCoT opposable.

La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie dite « loi LME » avait conféré aux SCoT un pouvoir de régulation des implantations commerciales en considération d’exigences d’aménagement du territoire, de protection de l’environnement ou de qualité de l’urbanisme. Les SCoT pouvaient ainsi contenir un document d’aménagement commercial (DAC) et définir des zones d’aménagement commercial (ZACOM).

La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement dite « Grenelle II », a systématisé l’intégration d’un volet « commerces » dans les SCoT en rendant obligatoire la réalisation du DAC créé par la loi LME. Cependant, la loi ne définissait ni le contenu ni la portée juridique du DAC et de ses ZACOM, ce qui a conduit à de nombreuses censures par le juge administratif.

Après la suppression pure et simple des DAC et des ZACOM par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové dite « loi ALUR », la loi 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (ACTPE) dite « loi Pinel » qui comprend un certain nombre de dispositions ayant trait à l’articulation entre activité commerciale et urbanisme visant à « intégrer l’urbanisme commercial dans l’urbanisme de droit commun », rétablit un Document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) facultatif cette fois ; la possibilité d’établir des zones d’aménagement commercial (ZACOM) délimitées à la parcelle à l’intérieur desquelles les implantations commerciales pouvaient être strictement réglementées est, elle, supprimée.

La loi Pinel opère également la fusion des procédures de permis de construire et d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC), le permis de construire ne pouvant être délivré que si la Commission départementale d’aménagement commercial (CDAC), ou la Commission nationale (CNAC), a émis un avis favorable. La composition des CDAC et de la CNAC et l’étendue de la compétence de cette dernière sont modifiées.

L’autorisation d’exploitation commerciale prévue à l’article L. 752-1 du Code de commerce et le permis de construire tenant lieu d’AEC doivent d’ailleurs être compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs (DOO) des SCoT ou, le cas échéant, avec les orientations d’aménagement et de programmation des PLU intercommunaux comportant les dispositions prévues au dernier alinéa de l’article L. 151-6 du Code de l’urbanisme (C. com., art.  L. 752-6, al. 1er C. urb., art.  L. 142-1).

La compatibilité, plus souple que la notion de conformité, confère cependant aux commissions une réelle marge d’appréciation au cas par cas des projets qui leur sont soumis (CE, 12 déc. 2012, n° 353496 ; Rép. min. n° 20592 : JOAN Q, 13 août 2013, p. 8683), ce qui n’offre pas une portée très contraignante à ces documents.

En revanche, toute éventuelle incompatibilité manifeste entre le projet et le contenu du SCoT doit conduire la commission d’aménagement commercial à ne pas autoriser le projet (Rép. min. n° 10275 : JO Sénat Q, 4 mars 2010, p. 526). Ainsi, par exemple, un projet de village de marques dont la zone de chalandise inclut la majeure partie du nord de l’agglomération parisienne qui nuirait au commerce résidentiel et de centre-ville n’a pas été jugé compatible avec le SCoT, qui prévoyait que le développement commercial doit être centré sur la dynamisation et l’extension du commerce des centres-ville existants et des pôles commerciaux secondaires, ainsi que sur l’accompagnement commercial des opérations de renouvellement urbain et d’aménagement à vocation résidentielle ou économique (CE, 21 nov. 2012, n° 353532).

Il faut relever que l’aspect systémique de l’intégration du commerce dans les préoccupations d’aménagement est également présent dans l’appréciation du rapport de compatibilité, qui doit s’apprécier au regard des orientations générales du SCoT prises dans leur ensemble, y compris celles se présentant formellement comme régissant des actes distincts des autorisations d’exploitation commerciale (CE, 11 oct. 2017, n° 401807).

Le DOO doit préciser les orientations relatives à l’équipement commercial et artisanal. Il définit les localisations préférentielles des commerces en prenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-ville, de maintien d’une offre commerciale diversifiée de proximité permettant de répondre aux besoins courants de la population tout en limitant les obligations de déplacement et les émissions de gaz à effet de serre, de cohérence entre la localisation des équipements commerciaux et la maîtrise des flux de personnes et de marchandises, de consommation économe de l’espace et de préservation de l’environnement, des paysages et de l’architecture (C. urb., art.  L. 141-16).

Il peut comprendre un document d’aménagement artisanal et commercial (DAAC) facultatif, déterminant les conditions d’implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, sont susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’aménagement du territoire et le développement durable (C. urb., art.  L. 141-17).

Ces conditions privilégient la consommation économe de l’espace, notamment en entrée de ville, par la compacité des formes bâties, l’utilisation prioritaire des surfaces commerciales vacantes et l’optimisation des surfaces dédiées au stationnement. Elles portent également sur la desserte de ces équipements par les transports collectifs et leur accessibilité aux piétons et aux cyclistes, ainsi que sur leur qualité environnementale, architecturale et paysagère, notamment au regard de la performance énergétique et de la gestion des eaux.

Le DAAC localise les secteurs d’implantation périphérique ainsi que les centralités urbaines, qui peuvent inclure tout secteur, notamment centre-ville ou centre de quartier, caractérisé par un bâti dense présentant une diversité des fonctions urbaines, dans lesquels se posent des enjeux spécifiques du point de vue des objectifs mentionnés à l’article L. 141-16, alinéa 2. Il peut prévoir des conditions d’implantation des équipements commerciaux spécifiques aux secteurs ainsi identifiés (C. urb., art.  L. 141-17).

Une instruction du 3 mai 2017 (Instr. 3 mai 2017, NOR : ECFI1713905C) rappelle néanmoins que les SCoT ne doivent être ni trop prescriptifs, ni trop restrictifs, sous peine de violer le principe de libre établissement d’un commerce et d’entraver la liberté de la concurrence.

En l’absence de SCoT, les orientations d’aménagement et de programmation d’un PLUi élaboré par un EPCI comprennent les dispositions relatives à l’équipement commercial et artisanal mentionnées aux articles L. 141-16 et L. 141-17 du Code de l’urbanisme (C. urb., art.  L. 151-6, al. 2).

Autrement dit, le PLUi intègre les dispositions que doit normalement comprendre le document d’orientations et d’objectifs (DOO) du SCoT. Il précise, en conséquence, les orientations relatives à l’équipement commercial et artisanal (définition des localisations préférentielles des commerces et des conditions d’implantation des équipements commerciaux).

À cet égard, il a pu être jugé que ne porte pas une atteinte illégale à la liberté du commerce ou au droit de propriété, une disposition du PLU interdisant, dans une avenue du centre-ville, toute nouvelle implantation de bureaux ou de services en rez-de-chaussée. Le juge considère que cette mesure, destinée à protéger les commerces de centre-ville, ne vise pas seulement les constructions nouvelles mais également tout changement d’affectation conduisant à la création de bureaux ou de services (CE, 8 juin 2010, n° 317469).

S’agissant des PLU, il existe en outre différentes possibilités d’intégrer les préoccupations commerciales.

Le rapport de présentation du PLU explique les choix retenus en s’appuyant sur un diagnostic qui répertorie les besoins notamment en matière de commerce (C. urb. art. L. 151-4). Comme le rappelle le Gridauh, « le diagnostic consiste en l’état des lieux de l’équipement commercial dans le territoire couvert par le PLU. Il met en relief les « besoins » de la population, notamment eu égard aux prévisions démographiques ou économiques : pour établir ce diagnostic, il est possible de réaliser une étude du tissu commercial et de son insertion dans son environnement urbain (desserte routière et transports collectifs existants et prévus…) et des évolutions de la population (croissance ou décroissance, résidents, non-résidents…) pour anticiper les besoins en termes d’équipement commercial et les flux engendrés. Toutefois, une telle étude ne saurait se référer à des considérations concurrentielles, comme le type d’enseignes, leurs parts de marchés, l’éventuelle situation monopolistique d’un groupe… La justification des choix d’aménagement devra bien évidemment reposer sur des critères d’urbanisme et de développement durable ».

Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui traduit les orientations générales des politiques retenues pour l’ensemble de l’EPCI ou de la commune vise expressément l’équipement commercial et le développement économique.

Le règlement, lui, peut identifier et délimiter les quartiers, îlots et voies dans lesquels est préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer cet objectif (C. urb., art.  L. 151-16). Afin d’assurer la mise en œuvre des objectifs de mixité sociale et fonctionnelle, le règlement peut délimiter, dans le ou les documents graphiques les quartiers, îlots et voies dans lesquels doit être préservée ou développée la diversité commerciale, notamment à travers les commerces de détail et de proximité, et définir, le cas échéant, les règles spécifiques permettant d’atteindre cet objectif (C. urb., art.  R. 151-37).

La loi ALUR a précisé que les orientations d’aménagement peuvent favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu’en cas de réalisation d’opérations d’aménagement, de construction ou de réhabilitation, un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces (C. urb., art.  L. 151-7, al. 3).

 

Le législateur développe également la boîte à outils à la disposition de la puissance publique pour améliorer la lutte contre la mono-activité et pour assurer la diversité commerciale à travers, d’une part la modification du régime du droit de préemption des fonds de commerce et d’autre part, la création du « contrat de revitalisation commerciale», nouveau contrat de type concessif permettant à la puissance publique de confier à un opérateur la réalisation de projets de restructuration de l’appareil commercial dans des périmètres délimités.

Introduit par amendement du gouvernement lors de la première lecture du projet de loi devant l’Assemblée nationale, l’article 19 de la loi Pinel institue un nouveau dispositif, qui n’est pas codifié, permettant à l’État, aux collectivités territoriales, ainsi qu’à leurs établissements publics de conclure à titre expérimental et pour une période de cinq années à compter de la date de sa promulgation des contrats dits « de revitalisation artisanale et commerciale » en vue de favoriser la redynamisation du commerce et de l’artisanat.

Ces contrats ont pour objectif de favoriser la diversité, le développement et la modernisation des activités dans des périmètres caractérisés soit par une disparition progressive des activités commerciales, soit par un développement de la mono-activité au détriment des commerces et des services de proximité, soit par une dégradation de l’offre commerciale, ou de contribuer à la sauvegarde et à la protection du commerce de proximité.

Bien que les quartiers prioritaires de la politique de la ville figurent de droit parmi les périmètres ciblés par ce dispositif expérimental, les contrats de revitalisation commerciale peuvent être mis en œuvre sur l’ensemble du territoire national lorsque le secteur présente les caractéristiques évoquées ci-avant.

Le contrat de revitalisation commerciale constitue donc la seconde étape du processus engagé par la loi n°2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises avec l’institution du droit de préemption des fonds de commerce.

Il ne s’agit plus seulement pour la collectivité de réguler la diversité commerciale de certains secteurs à l’occasion des mutations des fonds de commerce, et donc d’être dans une situation in fine passive, mais de s’inscrire dans une démarche opérationnelle volontariste. Ce contrat doit mentionner, outre son objet, sa durée, ses conditions de prorogation ou de modification, le périmètre géographique d’intervention de l’opérateur, les conditions de rachat, de résiliation ou de déchéance, par la collectivité signataire avec, éventuellement, les modalités d’indemnisation dudit opérateur ; les conditions financières de réalisation de l’opération.

L’élaboration du projet de contrat est soumise à concertation publique préalable. Sont associées à cette élaboration les CCI et les CMA, le président de l’EPCI ou du syndicat mixte chargé du SCoT. Le CRAC permet notamment de déléguer le droit de préemption des fonds de commerce à l’opérateur.

 

La boîte à outils des collectivités est donc déjà bien pleine.

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Avocate Associée
Pôle Droit de l’urbanisme et de l’aménagement
FIDAL[/ultimate_heading][/vc_column][/vc_row]