La question prioritaire de constitutionnalité en matière d’urbanisme

Benoît Jorion
Avocat à la Cour d’appel de Paris

1) Quelle a été l’évolution de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) en droit français et pourquoi une telle actualité ?

La question prioritaire de constitutionnalité est une innovation absolue en matière de contrôle de la conformité de la loi à la Constitution à trois titres. Celui du moment du contrôle, après la promulgation de la loi et non plus seulement avant, celui des requérants, des justiciables et non plus seulement des acteurs publics et enfin celui de la procédure, initiée devant quasiment toutes les juridictions, avec un filtre confié au Conseil d’État et à la Cour de cassation.

Du 1er mars 2010, date d’entrée en vigueur de la procédure, au 31 décembre 2010, soit en dix mois, le Conseil d’État et la Cour de cassation ont rendu 401 décisions en la matière et ont envoyé 107 questions au Conseil constitutionnel. Ces questions provenaient à peu près pour moitié des juridictions du fond.

Ces questions ont été posées pour 63 % d’entre elles par des personnes physiques. Elles ont été autant plaidées par des avocats à la Cour que par des avocats aux conseils. Au 31 décembre, le Conseil constitutionnel avait rendu 64 décisions : 52 % de conformité, 34,5 % de non-conformité totale ou partielle et 13 % de non-lieu.

2) La décision du Conseil constitutionnel du 17 septembre 2010 est-elle topique ?

C’est la première décision posée devant un tribunal administratif portée devant le Conseil constitutionnel. Les décisions rendues jusque là par le Conseil constitutionnel en matière d’expropriation étaient, du fait de la grande stabilité de ce droit, rarissimes. C’est l’avantage de cette procédure de soumettre au Conseil des lois anciennes – ici une loi du 10 juillet 1970 – jamais examinées par lui dans le passé en dépit même des interrogations qu’elles pouvaient susciter sur leur conformité à la Constitution.

Cette décision du Conseil constitutionnel illustre une limite de son contrôle : il exerce un contrôle de constitutionnalité a posteriori, mais il ne s’agit pas pour autant d’un contrôle concret. Dans cette affaire, les circonstances de l’espèce (prix dérisoire, longueur de la procédure, prise de possession et absence durable d’indemnisation …) illustraient l’atteinte au droit de propriété. Or, le Conseil constitutionnel statue de façon abstraite, sans tenir compte des faits. Pour des droits, comme le droit de propriété, qui sont consacrés de façon proche par la Constitution et par la Convention européenne des droits de l’Homme, la comparaison avec l’approche concrète que fait la Cour de Strasbourg d’une question posée risque de ne pas être à l’avantage du Conseil constitutionnel.

3) Quels sont les apports des autres QPC récentes tranchées en droit de l’urbanisme ?

Outre la décision du 17 septembre 2010 (2010-26), qui valide la procédure dérogatoire d’expropriation en matière de logements insalubres, le Conseil a estimé qu’aucune exigence constitutionnelle n’imposait de réparer la douleur morale éprouvée par l’exproprié (2010-87 QPC du 21 janvier 2011).

Sur le terrain de l’urbanisme stricto sensu, le Conseil constitutionnel n’a rien trouvé à redire au transfert sans indemnité des voies privées au domaine public des communes (2010-43 du 6 octobre 2010) ou à la compétence du Gouvernement pour arrêter la liste des opérations d’intérêt national (2010-95 QPC du 28 janvier 2011). Sur un terrain voisin, il a admis la conformité à la Constitution du régime des murs mitoyens (2010-60 QPC du 12 novembre 2010).

Enfin, seule déclaration de non-conformité, le Conseil a déclaré que l’obligation, pour le bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme, de céder gratuitement jusqu’à 10 % d’un terrain était contraire à la Constitution (2010-33 QPC du 22 septembre 2010). À noter toutefois que, alors que c’est pour l’essentiel le droit de propriété qui a été invoqué devant le Conseil constitutionnel en matière d’urbanisme et d’expropriation, cette censure est surtout intervenue sur le terrain de l’incompétence négative du législateur.