Déclaration de projet, évaluation environnementale et PLU

 

1)  Déclaration de projet, évaluation environnementale et règles relatives aux documents d’urbanisme : en quoi l’articulation des différentes législations est-elle complexe ?

L’ordonnance du 5 janvier 2012 et son décret d’application du 14 février 2012 relatifs aux procédures d’évolution des documents d’urbanisme ont donné une place nouvelle à la procédure de mise en compatibilité du plan local d’urbanisme (PLU) par déclaration de projet, laquelle peut être mise en œuvre pour la réalisation d’un projet public ou privé de travaux, de construction ou d’opération d’aménagement présentant un caractère d’intérêt général (article L. 123-14 du Code de l’urbanisme).

Les dispositions réglementaires du Code de l’urbanisme renvoient à deux types de déclaration de projet. Celle prise en application de l’article L. 126-1 du Code de l’environnement, qui ne concerne que les projets publics de travaux, d’aménagement ou d’ouvrages pour lesquels une enquête publique est obligatoire en application du Code de l’environnement. Celle prise en application de l’article L. 300-6 du Code de l’urbanisme, qui concerne aussi bien les projets publics que privés. Ces projets sont soit une action ou une opération d’aménagement, soit un programme de construction.

Dans les deux hypothèses, l’enquête publique – organisée dans les conditions du Code de l’environnement – doit porter à la fois sur l’intérêt général du projet et sur la mise en compatibilité du PLU qui en est la conséquence. La déclaration de projet ne peut intervenir qu’au terme de la procédure prévue par l’article L. 123-14-2 du Code de l’urbanisme. Selon l’autorité qui en a pris l’initiative, soit la déclaration de projet emporte mise en compatibilité du PLU, soit elle intervient ultérieurement à la mise en compatibilité.

Toutefois, la rédaction des différents textes applicables suscite de nombreuses interrogations, notamment les suivantes.

Le champ d’application de cette procédure n’est pas très aisé à cerner, dans la mesure où l’article L. 123-14 est rédigé de façon très large, alors que les articles L. 300-6 du Code de l’urbanisme et L. 126-1 du Code de l’environnement renvoient à des notions plus précises et comportent des nuances parfois difficiles à articuler entre elles.

La nécessité de réaliser une évaluation environnementale à l’occasion d’une mise en compatibilité par déclaration de projet reste discutée dans certains cas.

Cette obligation, issue de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, a été récemment renforcée en droit interne par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 et son décret d’application du 23 août 2012.

Les articles L. 121-10 II 1° et R. 121-14 du Code de l’urbanisme déterminent les PLU qui sont systématiquement soumis à évaluation environnementale (les PLU Intercommunaux comprenant les dispositions d’un SCOT ou tenant lieu de plan de déplacement urbain, les PLU dont le territoire comprend un site Natura 2000, les PLU couvrant une commune littorale, les PLU en zone de montagne qui prévoient la réalisation d’une unité touristique nouvelle soumise à autorisation) et ceux qui ne le sont qu’après un examen au cas par cas, s’il est établi qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement au sens de l’annexe II de la directive 2001/42/CE.

Les articles L. 121-10 III et R. 121-16 relatifs aux procédures d’évolution des PLU sont plus délicats à interpréter, en particulier en cas de mise en compatibilité par une déclaration de projet. Les déclarations de projet qui doivent ainsi faire l’objet d’une nouvelle évaluation environnementale ou d’une actualisation de l’évaluation réalisée lors de l’élaboration du PLU sont les suivantes.

Les déclarations de projet qui sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000.

Les déclarations de projet qui soit changent les orientations définies par le PADD, soit réduisent un EBC, une zone agricole ou une zone naturelle ou forestière, soit réduisent une protection édictée en raison des risques de nuisances, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou introduisent une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance pour les PLU soumis systématiquement à évaluation environnementale lors de leur élaboration (à l’exception curieuse des PLU en zone de montagne).

Les déclarations de projet susceptibles, après un examen au cas par cas par l’autorité environnementale, d’avoir des effets notables sur l’environnement, pour les PLU soumis à évaluation environnementale après un examen au cas par cas lors de leur élaboration.

Cette dernière catégorie soulève une réelle incertitude : cette obligation concerne-t-elle uniquement les PLU qui ont déjà fait l’objet d’une évaluation environnementale lors de leur élaboration ou bien s’étend-t-elle à tous les PLU ? De très nombreux PLU n’ayant à ce jour pas encore fait l’objet d’une évaluation environnementale, cette interrogation risque de se poser à de multiples reprises.

L’analyse littérale des textes devrait conduire à considérer que les PLU n’ayant pas fait l’objet d’une évaluation environnementale ne sont pas soumis à un tel cas par cas.

Toutefois, par un jugement du 9 juillet 2013, le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise a estimé : « qu’une interprétation des dispositions de la directive 2001/42 limitant sensiblement le champ d’application de cette dernière porterait atteinte à l’effet utile de cette directive, eu égard à cette finalité, qui consiste à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement » et a écarté pour ce motif les anciens articles R. 121-14 et R. 121-16 du Code de l’urbanisme qui prévoyaient, selon lui, des exceptions trop nombreuses (TA Cergy-Pontoise 9 juillet 2013, req. n° 1106925, Gosse, Constr.-urb. n° 9, sept. 2013, comm. 111, X. Couton).

Même si ce jugement, qui a fait l’objet d’un appel, apparaît critiquable sur plusieurs points et ne vise pas les nouvelles dispositions, il doit inciter à une certaine prudence, tant qu’une juridiction supérieure ne se sera pas prononcée sur cette question.

Il peut donc s’avérer opportun, pour les projets les plus sensibles, de saisir l’autorité environnementale visée à l’article R. 121-15 (selon les cas, le préfet de département, le préfet de région ou le CGEDD) à un stade précoce de la procédure (en tout état de cause plus de deux mois avant la réunion d’examen conjoint conformément à l’article R. 121-14-1) d’une demande de cas par cas préalablement à toute déclaration de projet qui apparaîtrait susceptible d’avoir des effets notables sur l’environnement, et ce même si le PLU n’a pas fait l’objet d’une évaluation environnementale lors de son élaboration.

Mais dans ce cas, se pose alors avec une nouvelle difficulté : la déclaration de projet ne portant que sur une portion limitée du territoire communal, l’évaluation environnementale peut-elle être circonscrite à ce projet ou doit-elle porter sur la totalité du territoire communal ?

 

2) Quels sont les avantages de la procédure de mise en compatibilité du PLU avec la déclaration de projet ?

La procédure de mise en compatibilité du PLU avec la déclaration de projet (également applicable aux POS) présente des atouts notables par rapport aux autres procédures d’évolution des PLU.

Elle peut être mise en œuvre par toute personne publique (État, régions, départements, communes et leurs établissements publics) pour la réalisation d’un projet d’intérêt général. Il convient de relever que cet intérêt général doit être établi de manière précise et circonstanciée, sous l’entier contrôle du juge administratif, au regard notamment des objectifs économiques, sociaux et urbanistiques poursuivis (CE 23 octobre 2013, Commune de Crolles, req. n° 350077).

Les procédures nécessaires à une ou plusieurs mises en compatibilité peuvent être menées conjointement, alors que l’engagement d’une procédure de mise en compatibilité par le biais d’une déclaration d’utilité publique (DUP) ou d’une procédure intégrée pour le logement (PIL) interdit de modifier ou de réviser les dispositions concernées du document d’urbanisme entre l’ouverture de l’enquête publique et la décision procédant à la mise en compatibilité.

Elle peut, lorsqu’elle est prise par l’État sur le fondement de l’article L. 300-6 du Code de l’urbanisme, permettre d’adapter d’autres documents tels que le SDRIF, un SAR, un SCOT, une charte de parc naturel régional ou national, un SDAGE, un SAGE, une ZPPAUP, un SRCE ou un plan climat-énergie territorial. En revanche, contrairement à la procédure intégrée pour le logement visée à l’article L. 300-6-1 du même code, elle ne permet pas d’adapter un plan de prévention des risques d’inondation, liés aux cavités souterraines et aux marnières, ou miniers…

Elle est plus rapide que la procédure de révision du PLU, puisque elle ne nécessite pas de concertation préalable, pas de délibération de lancement et que la consultation des personnes publiques associées est remplacée par une simple réunion d’examen conjoint. Elle peut ainsi être menée en six mois environ, mais ce délai peut être sensiblement supérieur si le projet est soumis à évaluation environnementale.

Elle a un champ d’application bien plus large que la procédure de modification, puisqu’elle permet de réduire un EBC, une zone agricole ou forestière, une protection édictée par le PLU… Toutefois, lorsqu’elle est prise sur le fondement de l’article L. 300-6 du Code de l’urbanisme, seule la commune (ou l’EPCI compétent en matière de document d’urbanisme) peut l’utiliser pour porter atteinte à l’économie générale du PADD du SCOT et, en l’absence de SCOT, du PLU.

En revanche, les adaptations doivent être strictement nécessaires pour permettre le projet : cette procédure ne peut être utilisée pour toiletter le document d’urbanisme.

 

3) La sécurité juridique des projets d’aménagement peut-elle être fragilisée ?

Le principal inconvénient de cette procédure est la complexité des textes applicables (P. Hocreitère, Déclaration de projet et évaluation environnementale appliquées aux plans locaux d’urbanisme : un abîme de complexité et de perplexité, constr.-urb., juillet-août 2013, p. 7).

L’article L. 123-14-2 du Code de l’urbanisme qui regroupe une multitude de situations, est particulièrement difficile à appréhender. Même si les articles R. 123-23-2 à R. 123-23-4 apportent quelques clarifications, la mise en œuvre de la procédure de déclaration de projet s’avère en pratique souvent délicate.

Par exemple, lorsque la déclaration de projet est prise par une collectivité qui n’est pas compétente en matière de PLU (région, département), la procédure implique l’intervention de trois acteurs : la personne responsable du projet qui prononce la déclaration de projet et qui est chargée de la procédure de la mise en compatibilité, le préfet qui organise l’enquête publique et la collectivité compétente en matière de PLU qui est censée approuver la mise en compatibilité. Cela suscite de nombreuses interrogations : qui doit recevoir le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ? Qui transmet à la collectivité le dossier de mise en compatibilité, le procès-verbal de l’examen conjoint et le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ? Qui peut modifier le projet après enquête publique ? Même si le préfet a le dernier mot, il est préférable de mener cette procédure en concertation avec l’ensemble des autorités concernées.

En outre, l’incertitude précédemment évoquée concernant l’évaluation environnementale fait peser un risque majeur sur les déclarations de projet, car l’absence de saisine de l’autorité environnementale d’une demande de cas par cas ou l’absence d’évaluation environnementale lorsqu’elle était requise constitue une illégalité substantielle entrainant l’annulation, voire la suspension de plein droit (article L. 122-12 du Code de l’environnement), de la déclaration de projet.

Or, il n’existe souvent pas de procédure équivalente.

La réforme a supprimé la révision simplifiée qui était en tout état de cause exclue pour les POS. La nouvelle révision « allégée » a un champ d’application beaucoup plus restreint.

La mise en compatibilité par le biais d’une déclaration d’utilité publique ne peut être utilisée que lorsqu’il est nécessaire d’exproprier.

La nouvelle procédure intégrée pour le logement (article L. 300-6-1 du Code de l’urbanisme) ne peut être utilisée que pour la réalisation, dans une unité urbaine, d’une opération d’aménagement ou de construction comportant principalement des logements et concourant à la mixité sociale dans l’habitat dans le respect de la diversité des fonctions urbaines.

Le recours à la déclaration de projet est donc souvent incontournable pour permettre la réalisation d’une opération d’aménagement ou de construction, alors même, qu’à l’usage, cette procédure s’avère bien moins simple et bien moins sûre qu’elle aurait dû l’être…

Pour plus d’informations sur le sujet, retrouvez Laura Ceccarelli-Le Guen lors de la matinée Déclaration de projet et PLU le 30 janvier 2014 à Paris.

 

Laura Ceccarelli-Le GuenLaura Ceccarelli-Le Guen
Avocat
DS Avocats