État des lieux 2014 et grands projets 2015 : quand simplification rime avec complication

Nicolas FouilleulNicolas Fouilleul
Avocat associé
Spécialiste en droit public
SCP Gobert & Associés

« Une véritable politique de simplification, ce n’est pas une politique de dérèglementation » mais « un combat mené au nom du droit pour le rendre plus clair, plus lisible, donc plus efficace, mais aussi pour sécuriser ceux qui y ont recours », voilà le postulat bienveillant à partir duquel le gouvernent, par la voix de son secrétaire d’État à la simplification, Thierry Mandon, aspire sans, doit-on l’avouer, quelques difficultés et écueils qu’il a bien du mal à éviter : beaucoup considère en effet que ce gouvernement « complique les choses » depuis l’été 2012 avec des projets de loi « volumineux, mal ficelés » et parfois « défaits » quelques mois plus tard, comme la loi ALUR.

La réforme du droit de l’urbanisme est bien en cours. On pourrait même dire, à l’instar du Professeur Jégouzo, qu’elle court… les textes se suivent à un rythme effréné, motivé par l’urgence à relancer la construction de logements.

2013 a porté son lot de réformes : l’ordonnance n° 2013-638  du 18 juillet et ses décrets du 1er octobre se sont efforcés, bon an, mal an, de réformer le contentieux de l’urbanisme ; les ordonnances du 3 octobre ont, quant à elles, apporté des modifications non négligeables au régime de la déclaration de projet et étendu le pouvoir de dérogation de l’administration.

2014 fut un cru exceptionnel qui restera dans les annales – sans pour autant faire l’unanimité, loin s’en faut -, avec l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-366 ALUR le 26 mars 2014.

Enfin, le choc de la simplification et le projet de loi Macron devraient prochainement ébranler le régime des autorisations d’urbanisme. Nous nous bornerons naturellement ici à appréhender les seules mesures relatives à l’urbanisme.

I. La loi du 24 mars 2014, dite loi ALUR

Il est certain que le texte qui a fait couler le plus d’encre en 2014 est la loi ALUR. Sans entrer dans le détail de ce texte (cf. actes des 12e Rencontres de droit et procédure administrative du 28 novembre 2014 organisées par le barreau de Marseille et les juridictions administratives sur les « Réformes à toute allure : le volet urbanisme de la loi ALUR »), la loi ALUR poursuit principalement trois objectifs : accroître l’effort de construction de logements, tout en freinant l’artificialisation des sols et en luttant contre l’étalement urbain. Prenant le taureau par les cornes, elle réforme profondément de nombreuses dispositions du Code de l’urbanisme : SCOT, PLUI, urbanisme commercial, suppression du COS et de la surface minimale des terrains constructibles, mobilisation des terrains issus du lotissement…

Elle confirme la nécessité de mettre en place une gestion intercommunale des problématiques de transport, de déplacement, de logement, de préservation des espaces agricoles et naturels, d’aménagement commercial, et ce dans une perspective d’équilibre entre les différentes utilisations de l’espace. Ce texte rénove aussi les outils de l’urbanisme opérationnel, afin de les rendre plus fonctionnels, et renforce les capacités d’action de l’administration.

La loi ALUR poursuit, enfin, l’objectif d’intégration de l’écologie et du développement durable des territoires. Les objectifs affichés se caractérisent par une volonté de prendre la véritable mesure des enjeux environnementaux et de marquer une rupture avec les comportements précédents surtout depuis la mise en place des lois Grenelle I et II. C’est par exemple le cas des objectifs de généraliser la construction des « bâtiments à énergie positive » à l’horizon 2020 (après celui des « bâtiments basse consommation »), d’atteindre le seuil de 23 % d’énergie finale d’origine renouvelable en 2020, ou de la mise en place de la trame verte et bleue, qui constitue une innovation majeure dans la prise en compte de la biodiversité par les politiques d’aménagement. Ces objectifs portent en eux des modifications profondes des processus de décision, des pratiques de consommation et d’investissement, et in fine marquent un tournant vers une économie verte. En raison de leur caractère transformationnel, les objectifs des politiques publiques s’inscrivent le plus souvent dans le moyen et le long terme. Leur réalisation impliquera une mobilisation de tous les acteurs dans la durée sans pouvoir faire malheureusement l’économie d’un immense programme législatif. La loi ALUR en est d’ores et déjà une belle illustration dont les décrets d’application sont toujours en cours de rédaction. D’aucuns pourraient craindre d’ailleurs, compte tenu des critiques sévères, un retard fatidique, pour ne pas dire mortel, dans l’existence des nombreux décrets d’application attendus, bloquant par la suite la mise en œuvre de la réforme et des projets d’aménagement… un avenir bien pessimiste !

La loi ALUR poursuit, néanmoins, l’ambition du Grenelle sur l’ouverture d’une nouvelle ère de la performance énergétique dans les secteurs du bâtiment et de l’urbanisme.

La maîtrise des phénomènes et risques naturels est toujours au cœur des réflexions des politiques publiques.  En effet, les inondations résultent de phénomènes naturels qui ne peuvent être totalement maîtrisés. Il s’agit d’apprendre à vivre avec, tout en cherchant à limiter au maximum les conséquences humaines, économiques et écologiques des catastrophes. La mise en œuvre de la directive européenne 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation, transposée en droit français dans le cadre de la loi Grenelle II, doit aboutir d’ici 2015 à l’élaboration de plans de gestion des risques d’inondation (PGRI) à l’échelle des grands districts hydrographiques et de stratégies locales destinées à réduire les conséquences dommageables des inondations au sein des territoires à risque important d’inondation. À partir de 2015, le dispositif d’appel à projets PAPI sera intégré au dispositif de mise en œuvre des PGRI.

II. La loi du 18 juin 2014, dite loi Pinel 

La loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat, au commerce et aux très petites entreprises a pour objectif d’enrayer le déclin des centres-villes en concentrant les moyens sur le commerce.

Elle revient notamment sur la loi ALUR en modifiant l’urbanisme commercial et en créant, dans les SCOT, la possibilité d’instituer des DAAC (document d’aménagement artisanal et commercial).

La mise en place d’un guichet unique pour implanter de nouvelles surfaces commerciales. Désormais, un seul dossier est exigé pour obtenir à la fois le permis de construire et l’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) ; petit bémol, dans ce système, la collectivité devra organiser et financer l’ensemble des études techniques très couteux (150 000 à 200 000 € d’investissement), ce qui risque de freiner les bonnes volontés.

La possibilité d’instituer un DAAC facultatif dans le document d’orientation et d’objectif (DOO). Ce DAAC déterminera les conditions d’implantation des équipements commerciaux qui, du fait de leur importance, seront susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’aménagement du territoire. Il localisera les secteurs d’implantation périphérique et centralités urbaines, qui pourront inclure tout secteur, notamment centre-ville ou centre de quartier, caractérisé par un bâti dense présentant une diversité des fonctions urbaines dans lesquels se poseront des enjeux spécifiques.

Si ces initiatives sont séduisantes et cohérentes sur le papier, il apparaît financièrement difficile de les mettre en application dans de bonnes conditions. La simplification se traduirait alors par l’immobilisme, à l’opposé des objectifs posés par la loi.

III. La Loi du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture

À peine plus de six mois après la loi ALUR, nous pouvons citer la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt (publiée au JO du 14 octobre 2014) qui apporte déjà un certain nombre de modifications ou de nouveautés.

Cette loi élargit les prérogatives de la SAFER, crée un nouveau droit de préférence forestier et de nouveaux droits de préemption ou de préférence en cas de cession de parcelles boisées. C’est surtout en matière d’urbanisme le souci d’une meilleure protection des espaces naturels, agricoles et forestiers dans les documents d’urbanisme et les décisions d’aménagement qui nourrit l’ensemble des dispositions. Ce texte essentiel a donc pour objet de régir la construction en zone agricole.

Faut-il rappeler que le sol est une ressource naturelle de surface limitée ? La construction de routes ou de bâtiments sur le sol est rarement un phénomène réversible. Ce changement d’utilisation des sols induit une perte de terres pouvant contribuer à la production agricole et à pourvoir aux besoins alimentaires, ou une perte de fonctions écologiques des sols (régulation des écoulements de l’eau de ruissellement, réservoir et support de biodiversité, capacité de capter du CO2 par la croissance des végétaux).

Le gouvernement, conscient du phénomène de disparition irréversible du foncier agricole au regard de la nécessité de créer des centaines de milliers de logement, a réaffirmé l’objectif de freiner, au niveau national, l’artificialisation nette des espaces agricoles et naturels. Le président de la République, dans son discours d’ouverture de la Conférence environnementale pour la transition écologique le 20 septembre 2013, a rappelé l’objectif de limiter l’étalement urbain et appuyé l’idée d’une ville plus humaine, mais plus dense et moins consommatrice d’espaces.

Pour ce faire et sans être exhaustif, d’une part, la loi d’avenir pour l’agriculture exige que les diagnostics respectivement des rapports de présentation du SCOT et du PLU mentionnent les besoins en matière d’agriculture de préservation du potentiel agronomique et les besoins en matière de surfaces agricoles.

D’autre part, elle procède un assouplissement de la loi ALUR s’agissant de l’évolution du bâti existant en zone A et N des PLU : en effet, elle autorise expressément le changement de destination et l’extension limitée pour les bâtiments d’habitation, sous conditions.

Enfin, en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité du PLU, on en retourne au POS même si on est après le 1er janvier 2016.

IV. Le décret du 29 décembre 2014 prolongeant le délai de validité des autorisations d’urbanisme

À l’instar du plan de relance de l’économie adopté fin 2008, le gouvernement actuel a, par décret n° 2014-1661 du 29 décembre, paru au JO du 30 décembre 2014, entendu déroger, transitoirement, aux articles R. 424-17 et R. 424-18 du Code de l’urbanisme, afin de porter de deux ans à trois ans, prorogeable un an, le délai de validité des autorisations d’urbanisme. Cette dérogation s’applique aux permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir et décisions de non-opposition à une déclaration préalable, en cours ou accordées en 2015 et ce jusqu’au 31 décembre 2015 inclus.

En pratique, les travaux ayant fait l’objet d’une autorisation en 2015 bénéficient d’une année supplémentaire pour débuter : ils devront commencer dans le délai de trois ans suivant la date de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme et ne pas être interrompus pendant plus d’un an passé ce délai. À défaut, l’autorisation d’urbanisme sera caduque.

Cet allongement de la durée de validité des autorisations d’urbanisme doit permettre de favoriser la relance du logement.

V. Les principales mesures envisagées en matière d’urbanisme  

En 2015, la réforme de la fiscalité de l’aménagement se poursuit avec la suppression obligatoire de cinq participations d’urbanisme. Il s’agit de la participation pour raccordement à l’égout (PRE), la participation destinée à la réalisation de parcs publics de stationnement (PNRAS), la participation pour voirie et réseaux divers (PVR), la participation des riverains pour création de voies en Alsace et Moselle et, enfin, le versement pour dépassement du plafond légal de densité (VDPLD).

Désormais, le dispositif de financement de l’aménagement comprendra : la taxe d’aménagement (TA), le projet urbain partenarial (PUP), le financement en zone d’aménagement concertée (ZAC), la participation pour réalisation d’équipements publics exceptionnels (PEPE), le versement pour sous-densité (VSD), auxquels s’ajoute la redevance pour création de locaux de bureaux en Île-de-France.

Par ailleurs, le chantier de simplification des normes de construction et d’urbanisme se poursuit également, non sans impatience du gouvernement à obtenir rapidement des résultats justifiant ainsi le recours à des procédures de modification accélérée des règles d’urbanisme, voire lorsque cela ne suffit pas, l’utilisation de dérogations.

La loi de simplification de la vie des entreprises qui vient d’être définitivement adopté par le Parlement, a été publiée au JO du 21 décembre 2014. Cette loi ouvre le droit au gouvernement de procéder par ordonnances pour simplifier les droits de l’urbanisme et de l’environnement. Il s’agit de permettre au gouvernement de faciliter les activités de construction en permettant de déroger aux règles d’urbanisme.

Si l’objectif de simplification ne peut être que partagé : simplifier les règles est synonyme de baisse des coûts de construction et de développement de l’innovation, le seul fait d’édicter des règles pour limiter les effets pervers d’autres règles devient insupportable ! Il est nécessaire et possible de simplifier le droit de l’urbanisme et de l’environnement sans réduire son niveau d’exigence. Pour ce faire, le droit de l’urbanisme doit gagner en qualité de rédaction, en prévisibilité et en stabilité. Or, au lieu de privilégier une méthode participative qui permet à toutes les parties prenantes de s’exprimer et aux parlementaires de trancher, le gouvernement s’obstine à suivre une méthode technocratique où seule l’administration produit de nouvelles normes. Il en résulte finalement un empilement de normes qui finissent, ce qui n’est pas vraiment le but recherché, par paralyser tous les acteurs de la chaîne d’urbanisme.

Malgré ce constat, le gouvernement maintient son cap et entend voir ses mesures concernant la construction, plus spécialement, ici, l’urbanisme mises en œuvre. Après les cinquante mesures de simplification des normes de construction en juin 2014, le plan de relance du logement de Manuel Valls fin août, une troisième vague de mesures vient d’être révélée par Madame le ministre du Logement, le 4 décembre 2014, dont une partie concerne de nouvelles mesures de simplification.

Parmi celles qui intéressent l’urbanisme, on peut citer les suivantes.

Réduction des délais d’obtention du permis de construire : l’objectif est de délivrer un permis en cinq mois maximum. Échéance à la fin 2015.

Unifier pour un même projet les études d’impact et les évaluations environnementales. Échéance à la fin 2015.

Alléger la procédure d’enquête publique. Échéance à la mi-2016.

Sécuriser les projets de construction en limitant les risques de démolition dans les cas de recours contentieux et d’annulation du permis de construire. Échéance au 1er semestre 2015.

Simplifier le règlement du contentieux en cas de refus mal motivé. Échéance à la fin 2015.

Accélérer les délais de recours contentieux et renforcer la dissuasion des recours malveillants. Échéance au 2e semestre 2015.

Homogénéiser les contrôles des bâtiments par les services d’incendie et de secours pour éviter les surinterprétations locales et les divergences entre territoires. Échéance au 1er semestre 2015.

Simplifier les autorisations d’ouverture pour les ERP. En l’absence de travaux et de modifications de la destination de l’établissement, la saisine de la commission d’accessibilité et de sécurité ne sera plus requise. Échéance au 1er semestre 2015.

Simplifier le régime des monuments historiques. Les protections au titre des monuments historiques seront clarifiées pour mettre en place une autorisation unique de travaux qui permettra de réduire les délais d’instruction. Échéance au 2e semestre 2015.

Simplifier le régime des espaces protégés au titre du droit du patrimoine. Le nombre de catégories d’espaces protégés sera réduit à trois (contre dix actuellement), et les procédures d’instruction des autorisations seront simplifiées. Échéance au 2e semestre 2015.

Sécuriser des opérations d’importance majeure en étendant les expérimentations d’autorisation unique et de certificat de projet. Échéance au 1er semestre 2015.

Créer un permis environnemental unique. Échéance d’ici le 2e semestre 2016.

Allonger la durée de validité des autorisations pour les projets d’énergies renouvelables. Le préfet pourra étendre les durées de validité des permis de construire, autorisations d’exploiter, ou autorisations uniques jusqu’à dix ans. Échéance à la fin 2014.

Le champ territorial des dérogations introduites par l’ordonnance du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement s’élargit.

Extension du champ territorial aux communes supplémentaires soumises à l’encadrement de l’évolution des loyers figurant sur la liste du décret n°2012-894 du 20 juillet 2012.

Extension des dérogations aux règles de distance par rapport aux tiers pour des constructions principalement destinées à l’habitation.

Application des dérogations pour l’agrandissement de la surface de logement, et pas seulement pour la création de nouveaux logements.

Il est prévu de retrouver ces mesures dans les prochains textes législatifs et, notamment, au sein des dispositions de la loi de simplification de la vie des entreprises et de la loi relative à la croissance et à l’activité.

A. La loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises

La loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives confirme la volonté de procéder à des assouplissements en matière d’urbanisme afin de faciliter la réalisation des opérations d’aménagement et de construction.

Le Chapitre III du texte intitulé « Mesures en matière d’urbanisme et d’environnement » retient notamment les mesures suivantes.

Des modalités alternatives à l’enquête publique pourront être organisées pour les demandes de permis de construire et d’aménager soumises à étude d’impact au « cas par cas » ; il est prévu, par exemple, de remplacer l’enquête publique par une mise à disposition au public, ce qui devrait permettre de réduire les délais de trois à un mois et ainsi de diminuer les coûts.

Le champ d’application du régime des dérogations en matière de permis de construire prévu à l’article L. 123-5-1 du Code de l’urbanisme sera élargi (extension du nombre de communes éligibles ; assouplissement des règles de retrait par rapport aux limites séparatives et aux travaux d’agrandissement de la surface des logements).

Ce texte entend aussi stimuler la densification et la mixité en créant un bonus de constructibilité dans les zones commerciales et d’activité. Ainsi, les projets situés en entrée de ville ou dans des zones à dominante commerciale seront favorisés par l’établissement de règles particulières de hauteur ou de gabarit, selon la procédure de modification simplifiée du PLU, lorsque les conditions de desserte en transports en commun le permettent et si l’opération répond à un objectif de mixité fonctionnelle.

Les règles en termes de stationnement ne sont pas épargnées. Le nombre de places de stationnement sera limité pour certaines catégories de logement ou d’hébergement, en fonction de leur accessibilité en transports en commun : en effet, malgré toute disposition du PLU, pour la construction de logements situés à moins de 500 mètres d’une station de transport en commun, le nombre d’aires de stationnement exigible par logement ne peut dépasser 0,5 s’il s’agit de logements locatifs financés avec un prêt aidé par l’État, d’établissements assurant l’hébergement de personnes âgées ou de résidences universitaires. Il est prévu de se limiter à une aire de stationnement maximum par logement pour les autres types de logement.

Enfin, le texte a assoupli le calendrier de réalisation des PLUI : il prévoit que si un EPCI compétent en matière de documents d’urbanisme s’engage dans une réflexion sur un PLUI avant le 31 décembre 2015, les délais pour finaliser ce document sont modifiés. C’est ainsi que les dates et délais prévus en matière de « grenellisation », de mise en compatibilité avec le SCOT et de transformation des POS et PLU (avec pour sanction le retour au RNU) sont suspendus. Une condition cependant : le débat sur les orientations générales du PADD du territoire doit avoir lieu au sein de l’organe délibérant de l’EPCI avant le 27 mars 2017 et le PLUI doit être approuvé au plus tard le 31 décembre 2019.

B. Le projet de loi relatif à la croissance et à l’activité

Avec le projet dit Macron, le dé-tricotage de la loi ALUR se poursuit. Le PLU est notamment transféré au niveau intercommunal. Le certificat de projet est étendu à l’Île-de-France et l’autorisation unique en matière d’installations classées est généralisée.

Au travers des mesures prévues par le projet de loi ou qui seront prises via l’habilitation à procéder par ordonnance, le gouvernement entend assurer un développement plus important du logement intermédiaire en permettant aux communes de délimiter, au sein de leurs documents d’urbanisme, des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de logements intermédiaires pourra bénéficier d’une majoration de constructibilité pouvant aller jusqu’à 30 % (nouvel article L. 127-1-1 au sein du Code de l’urbanisme).

Le projet de loi pour la croissance et l’activité entend, également, lever des freins à la concurrence dans le secteur de l’urbanisme commercial en confiant de nouvelles compétences à l’Autorité de la concurrence.

En parallèle, une réflexion conduite à la demande du Premier ministre par Jean-Pierre Duport, préfet honoraire, sur l’accélération des projets publics et privés en matière de logement, d’urbanisme et d’aménagement du territoire devrait aboutir à la remise d’un rapport en mars 2015. À cet égard, plusieurs réflexions sur des mesures relatives au contentieux sont en cours d’expertise.

D’une part, il est prévu d’aménager les pouvoirs du juge administratif : si le refus de permis est annulé par le juge administratif, celui-ci pourrait rétablir directement l’autorisation sans qu’un nouveau dépôt de permis soit nécessaire. Cette mesure pourrait être appliquée à la fin 2015.

D’autre part, si le juge annule un refus de délivrance d’une autorisation d’urbanisme qui serait jugée illégale, le préfet pourrait se substituer au maire pour délivrer cette autorisation. Cette mesure pourrait être mise en œuvre à échéance du deuxième semestre 2015.

Enfin, il est prévu de sécuriser les projets de construction en recentrant l’action en démolition sur des secteurs particulièrement sensibles, notamment en termes de protection environnementale : le projet de loi relatif à la croissance et à l’activité prévoit en effet de réduire la procédure de démolition des constructions édifiées sur le fondement d’un permis de construire annulé aux seules zones naturelles protégées. Cette mesure pourrait trouver application au premier semestre 2015.

C. La rénovation du règlement d’urbanisme

Rappelons, enfin, que le gouvernement a lancé un grand chantier sur la rénovation du règlement de l’urbanisme. Cette démarche a un triple objectif.

Faire émerger une nouvelle génération de règlement d’urbanisme et donc de PLU permettant d’introduire de la souplesse pour les porteurs de projets, de faciliter les innovations, le renouvellement de la ville sur la ville.

Accompagner sur le terrain les collectivités, notamment suite à la suppression des COS, de la taille minimale des parcelles, l’introduction des plafonds en matière de stationnement.

Favoriser l’émergence des PLUI par un accompagnement « sur-mesure » des directions départementales des territoires (DDT) et des directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL).

Au-delà de cette démarche de fond, des réformes importantes sont lancées pour, à court terme, s’affranchir des règles les plus contraignantes des documents d’urbanisme existants. On peut citer notamment le lancement d’un chantier technique, amorcé en octobre, pour la réécriture de la partie réglementaire du Code de l’urbanisme au printemps 2015, afin de la moderniser et la rendre plus lisible.

D’aucuns constateront que les futures mesures envisagées tendent essentiellement à une simplification des procédures au stade du projet et de sa contestation en justice alors qu’il aurait été souhaitable de se placer en amont, au moment de la planification d’un territoire. C’est au stade de la planification qu’il convient d’organiser la participation du public et de simplifier l’empilement de plans, schémas, programmes qui contribuent au premier chef à la complexité du droit et à l’insécurité juridique. Finalement, on peut dire que ces procédures simplifiées restent complexes !

1 Commentaire

  • On ne parle de simplifier l’étude d’impact: pour un projet de lotissement mytilicole je ne dis pas le nombre d’études qu’il faut faire :
    – loi sur l’eau- étude faune flore sur au moins deux saisons (terre et mer et rivage)
    – impact site natura 2000- mesure d’impact eaux maritimes (analyse en laboratoire)
    -prise en compte de l’impact sur l’agriculture- Étude ENR
    -dossier AOC ( 2ème dossier natura 2000) pour le poste de pompage d’eau de mer – étude de bruit ( pour les tracteurs) et étude des déplacements ….. Il faut voire le volume alors que ce projet permet de réorganiser et moderniser la profession et de requalifier les espaces littoraux qu’ils occupent aujourd’hui.

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