Aménagement du territoire : de l’urbanisme réglementaire à l’urbanisme partenarial ?

Comment caractériser la faute séparable des fonctions du maître d'oeuvre

Laure Camus
Responsable du service juridique de l’Ordre des architectes d’Île-de-France

 

La loi SRU du 13 décembre 2000[1]a tiré le constat d’une augmentation massive du nombre de logements en France dès la seconde moitié du XXesiècle, nécessitant pour le législateur d’intervenir en profondeur sur des thématiques telles que le droit de l’urbanisme et du logement, la simplification des procédures, la poursuite de la décentralisation ou encore le renforcement du processus démocratique dans l’urbanisme.

Cette loi, « présentée comme un texte essentiel tourné vers une vision « qualitative » de l’aménagement »[2], a fait l’objet de plusieurs modifications dont quatre sur les trois premières années.

Certains ont ainsi pu avancer au regard de ce constat, que cette loi « adoptée trop hâtivement », présentait des écueils et « des difficultés de la mise en œuvre concrète par les élus locaux de nombreux dispositifs techniques ».[3]

Depuis, les différentes réformes notamment celle de la mobilisation du foncier en 2013[4], Alur en 2014 [5],  la loi relative à l’égalité et la citoyenneté en 2017[6], ou encore la loi dite Elan en 2018[7], confirment le volontarisme du législateur de renforcer les dispositifs permettant de faire face à la demande de logements, d’accentuer la répartition des compétences notamment en ce qui concerne la planification et l’aménagement des territoires, ou plus récemment dynamiser les opérations d’aménagement.

Les enjeux actuels tels que la lutte contre l’artificialisation des sols (résultante de la combinaison de plusieurs facteurs comme la tension du marché immobilier en particulier en zone tendue et l’absence de politique foncière efficace permettant d’endiguer le coût du foncier) nécessitent de penser différemment l’urbanisme.

De la nécessité de dépasser un urbanisme réglementaire pour la mise en œuvre de projets urbains ?

C’est à travers les documents d’urbanisme notamment le plan local d’urbanisme (PLU) que les collectivités ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents (EPCI) « harmonisent leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace »[8] en respectant les objectifs définis à l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme.

Bien que la loi SRU ait fait du PLU un outil de l’urbanisme réglementaire mais également opérationnel, les objectifs affichés, dans ce document, de favoriser la restructuration des espaces urbanisés, la production de logements, l’accueil d’activités ou encore d’équipements publics n’ont pas toujours permis une réalisation efficiente au regard des procédures d’aménagement offertes jusque-là par le code de l’urbanisme.

En effet, si les collectivités ou les EPCI compétents aménagent leurs territoires à travers des actions ou opérations d’aménagement qu’ils conduisent ou autorisent pour mettre en œuvre les objectifs définis par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, certains outils, symbole d’un urbanisme opérationnel utilisés jusqu’alors, tels que les ZAC, font l’objet de plusieurs critiques.

Outre la durée particulièrement longue de ces grandes opérations urbaines (le délai entre l’approbation du dossier de création et l’avancement de la ZAC peut dépasser la décennie) [9] la loi Elan du 23 novembre 2018 dresse notamment le constat que les projets d’aménagement impliquent aujourd’hui la superposition de procédures longues couplées à des coûts importants notamment pour mobiliser le foncier ou pour développer les équipements nécessaires à l’implantation desdits projets.

Le législateur à travers cette récente réforme a souhaité aller plus loin via la création de nouveaux outils qui visent à favoriser la concertation menée en amont en privilégiant « le projet à la procédure ».[10]

Le contrat est ici mis à l’honneur et permet de mobiliser tous les acteurs, publics comme privés autour d’un projet de territoire (sous réserve qu’il n’y ait pas pour ces derniers de conflits d’intérêts).

À titre d’exemple, les articles 1eret 157 de la loi ELAN créent les contrats de projet partenarial d’aménagement (PPA) et d’opération de revitalisation de territoire (ORT).

Ces nouveaux outils qui valent dès leurs signaturesprojet de territoire, permettent la mise en place de dispositifs spécifiques de nature à renforcer les moyens mis à disposition des élus.

Quelle est l’articulation autour du projet ?

Bien qu’intégrés dans le code de l’urbanisme,le régime juridique de ces dispositifs reste contractuel. Or, on le sait les documents de planification que ce soit le schéma de cohérence territoriale (SCoT) ou le PLU doivent intégrer dans leurs projets d’aménagement et de développement durables les objectifs, orientations définissant notamment les politiques d’urbanisme, d’équipements, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers, de préservation et de mise en valeur des ressources naturelles.

Si le code de l’urbanisme instaure une obligation de compatibilité des documents d’urbanisme avec les documents de panification qui leurs sont supérieurs (articles L 131- 1 et suivants), ce rapport de compatibilité n’est en rien prévu en ce qui concerne ces conventions.

Quid alors de l’articulation entre cet urbanisme réglementaire et partenarial notamment en cas d’incompatibilité constatée entre une clause du contrat et l’objectif ou l’orientation poursuivie dans le document d’urbanisme ?

Pour illustrer le propos serait-il possible d’imaginer qu’une convention ORT mise en place pour la revitalisation d’un centre-ville par exemple, identifie un périmètre dont la localisation ne serait pas définie dans le document d’orientation et d’objectifs du SCoT, voire serait en contradiction de ce dernier.

En premier lieu, il convient de rappeler que ce cas de figure devrait être extrêmement rare, car n’oublions pas que les acteurs publics signataires de ces conventions sont en majorité ceux qui ont pris l’initiative du document d’urbanisme, ou y ont été associés. Cet urbanisme partenarial permet donc l’établissement d’un diagnostic commun de nature à anticiper les difficultés potentielles.

Par ailleurs, ces contrats qui définissent le projet d’aménagement sont souvent des conventions « cadre » qui ont pour vocation avant tout d’inscrire une stratégie sur le ou les projets identifiés et les objectifs poursuivis.

Rappelons également que le premier alinéa de l’article L. 421- 6 du code de l’urbanisme dispose que  « Le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, la destination, la nature, l’architecture, les dimensions, l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et s’ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique. »

L’instruction des autorisations d’urbanisme en découlant sera donc faite en prenant en compte les règles d’urbanisme et non la convention.

Les enjeux de ces vingt dernières années ont nécessité une mutation de l’urbanisme. Initialement règlementaire puis opérationnel, il faudra désormais compter sur l’urbanisme partenarial pour aménager les territoires, et cela sans oublier le développement de l’urbanisme temporaire dit « transitoire », fruit d’une volonté de faire autrement et de se réapproprier les lieux délaissés.

Si les réformes successives marquent la volonté du législateur d’adapter le cadre juridique avec les enjeux de notre société, cette superposition législative montre toute la difficulté de créer des outils sur-mesure, qui doivent être, comme il l’a été rappelé au dernier salon des maires lors de la conférence « Comment revitaliser son territoire en 2020 »[11],  de véritables leviers d’action au service d’une politique d’aménagement du territoire.

Dans le rapport d’information fait au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, il avait été précisé que« pour mener cette nouvelle politique d’aménagement du territoire, il faut s’appuyer sur une gouvernance ouverte, qui favorise un aménagement du territoire coopératif entre acteurs locaux. Il faut également privilégier des outils contractuels, permettant un développement négocié, partagé et donc mobilisateur pour tous. Cette approche soutiendra l’élaboration de stratégies locales différenciées, mais non déconnectées ou concurrentes les unes avec les autres. »[12]

Pour aller plus loin, participez à la conférence Comment sauver les centres-ville ?

[1]Loi nᵒ 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains

[2]Construction-Urbanisme – LA LOI « URBANISME ET HABITAT » La loi SRU remise en question – Étude par Jacques-Henri DRIARD, La Semaine Juridique Édition Générale n° 36, 3 Septembre 2003, doctr. 157

[3]Loi urbanisme et habitat, Assemblée nationale, Rapport n° 450 de M. Jean PRORIOL, fait au nom de la commission de la production, déposé le 3 décembre 2002

[4]Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social

[5]Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové

[6]Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté

[7]Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique

[8]Article L. 101-1 du code de l’urbanisme

[9]Atlas des ZAC à Paris – Édition 2014 – DRIEA/UT75/SUEP

[10]Circulaire du 4 février 2019 relative à l’accompagnement par l’État des projets d’aménagement des territoires

NOR : LOGL1905862

[11]Comment revitaliser les territoires en 2020 ? Organisé par : EFE FORMATION, Intervenants Laure CAMUS – Responsable du service juridique – Ordre régional des architectes Ile-de-France, Marie KNITTEL – Responsable du pôle droit public immobilier – Lacourte et Associés, Emmanuel CHENEVAL – Avocat au barreau de Nantes – Ewen Avocats

[12]Rapport d’information n° 565 (2016-2017) de MM. Hervé MAUREY et Louis-Jean de NICOLAY, fait au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable,déposé le 31 mai 2017