Le projet de loi ELAN sur le contentieux de l’urbanisme : conduite sportive ?

[vc_row][vc_column][vc_column_text]Le législateur se préoccupe, depuis plus de trente ans, de sécuriser le constructeur dans une perspective bien précise : éviter que l’existence d’un recours contre le permis de construire paralyse le projet de construire, voire l’annihile du fait des retards pris. C’est cette préoccupation qui a conduit à la création, par la loi du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction, du livre VI du code de l’urbanisme consacré au « contentieux de l’urbanisme », à la suite du rapport du Conseil d’État de 1992 L’urbanisme : pour un droit plus efficace.

Le livre VI a ensuite été enrichi par l’ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme, qui a fait suite au rapport remis le 25 avril 2013 par le groupe de travail présidé par le Président Labetoulle, au titre évocateur Pour un meilleur équilibre entre construction et droit au recours. Une nouvelle étape est en cours, après le rapport Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace remis en janvier 2018 au ministre de la Cohésion des territoires par le groupe de travail présidé par Christine Maugüé. Le projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dit ELAN, toujours en débat devant le Parlement à la date de rédaction des présentes lignes, comporte un article 24 sous le chapitre Améliorer le traitement du contentieux de l’urbanisme qui en reprend les propositions de niveau législatif.

On peut classer les mesures prises pour « sécuriser » le bénéficiaire d’un permis de construire en trois catégories, qui correspondent à trois leviers d’action dans les mains du législateur, ou trois pédales à ses pieds si l’on veut nourrir la métaphore automobile.

Le premier consiste à restreindre la voie contentieuse pour les tiers requérants, le deuxième à consolider le permis existant, c’est-à-dire à lui permettre de résister au recours, au prix si nécessaire d’adaptations apportées au projet, le troisième à réduire les risques et inconvénients résultant, pour le constructeur, de l’annulation de son permis.

Trois leviers que le législateur manipule en même temps, mais avec mesure, car la sécurisation du permis doit être conciliée avec le principe de légalité et le souci d’assurer l’effectivité des règles d’urbanisme. Or, on peut dire qu’avec la loi ELAN, le législateur utilise les deux premiers leviers pour renforcer l’objectif de sécurisation tandis qu’il touche au dernier pour l’atténuer : deux accélérateurs et un frein.

Le premier levier : restreindre la voie contentieuse pour les tiers requérants

On peut rattacher à cette famille de mesures l’obligation de notifier le recours au bénéficiaire du permis et à l’autorité qui l’a délivré (créée par la loi de 1994, désormais codifiée à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme), la définition de l’intérêt pour agir (L. 600-1-2, créé par l’ordonnance de 2013) ou encore la restriction de l’exception d’illégalité dirigée contre le PLU (L. 600-1, créé par la loi de 1994, qui ferme cette voie pour les vices de forme ou de procédure du document d’urbanisme, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de sa prise d’effet).

Le projet de loi ELAN se situe dans la continuité de ces efforts.

L’article L. 600-1-2 est étendu à l’ensemble des décisions relatives à l’utilisation ou à l’occupation des sols, et non plus aux seuls permis. Sa rédaction est toilettée : elle vise désormais le projet et non plus les travaux, dans l’intention d’exclure du champ de l’intérêt pour agir les travaux de chantier. Ce qui importe, c’est d’apprécier l’intérêt des voisins au regard du projet autorisé tel qu’il existera après travaux.

Les deux principales innovations de la loi ELAN résident dans les ajouts opérés à l’article L. 600-3 et dans le nouvel article L. 600-12-1.

Commençons par le L. 600-3, qui concerne l’utilisation du référé-suspension.

Ce référé permet au tiers qui a formé un recours en annulation d’obtenir à titre provisoire la suspension de l’exécution du permis. L’urgence, qui en conditionne la mise en œuvre, est en principe constatée lorsque les travaux vont commencer ou ont déjà commencé, sans être pour autant achevés (CE, 27 juill. 2001, n°231991, Commune de Meudon, T.). Le tiers doit donc attendre le début du chantier pour utiliser cette voie de droit. Si le juge des référés lui donne raison, c’est-à-dire en cas de doute sérieux quant à la légalité du permis, il suspend l’exécution du permis en plein chantier, ce qui est le pire moment pour le constructeur.

La loi ELAN modifie cet équilibre. Elle permet l’exercice du référé-suspension dès la délivrance du permis : c’est la conséquence de la disposition qui prévoit que « la condition d’urgence prévue à l’article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée satisfaite ». Et elle oblige même à exercer cette voie de droit en amont de la période contentieuse, en prévoyant que « un recours dirigé contre une décision de non-opposition à déclaration préalable ou contre un permis de construire, d’aménager ou de démolir ne peut être assorti d’une requête en référé-suspension que jusqu’à l’expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort ».

Cette disposition renvoie au mécanisme de cristallisation des moyens : actuellement prévu comme une faculté donnée au juge lorsque l’affaire est en état d’être jugée (cf. R. 611-7-1 du code de justice administrative), il est prévu de l’instituer de façon automatique dans le contentieux de l’urbanisme, dans un délai de deux mois après la production du premier mémoire en défense (disposition qui devrait figurer à un futur R. 600-5).

On comprend donc que le référé-suspension évolue dans un sens défensif : exercé rapidement après la délivrance du permis, il permet d’alerter le constructeur sur un risque sérieux d’illégalité, le mettant à même de modifier rapidement son projet pour le ramener dans la cadre de la légalité.

Une fois le permis modificatif délivré, le bénéficiaire du permis peut demander au juge des référés de faire usage de l’article L. 521-4 du code de justice administrative en vertu duquel « saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d’un élément nouveau, modifier les mesures qu’il avait ordonnées ou y mettre fin ». Et dès lors que les vices de légalité qu’il avait regardés comme sérieux sont effacés par la modification du projet, le juge des référés, à l’instar du juge du principal, devra considérer que les moyens dirigés contre eux sont inopérants.

Au cas où le juge des référés rejette la demande de suspension, le rapport Mauguë propose en outre d’obliger le requérant à confirmer le maintien de sa requête à fin d’annulation sous peine de désistement (mécanisme qui doit se retrouver dans une future disposition règlementaire).

Le nouvel article L. 600-12-1 intervient pour sa part dans le subtil équilibre entre illégalité du PLU et illégalité du permis. On connaît la jurisprudence de principe (pour l’exception d’illégalité : Sect., Commune de Courbevoie du 7 févr. 2008, n°297227, Rec ; pour l’annulation par voie de conséquence Société les résidences de Cavalière du 16 nov. 2009, n°308623, T.) : il ne suffit pas, pour le requérant, de soutenir que le plan sous l’empire duquel le permis attaqué a été délivré est illégal, il lui faut en outre faire valoir que le permis méconnaît les règles remises en vigueur, issues du plan précédent (cf. L. 600-12 qui prévoit cette remise en vigueur), voire de celui encore antérieur, et à défaut des dispositions supplétives du RNU, dont la redoutable règle de constructibilité limitée.

La loi ELAN introduit cette disposition nouvelle : « L’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l’utilisation du sol ou à l’occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d’illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet. »

Il s’agit donc d’une limitation apportée aux mécanismes de l’exception d’illégalité et de l’annulation par voie de conséquence tels que permis par les jurisprudences précitées : cette voie est rendue inopérante « dès lors que ces annulations ou déclarations d’illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet », formule qui paraît assez sibylline. Si le document d’urbanisme est affecté d’une illégalité interne, de deux choses l’une soit le vice affecte le document entier et donc, par construction, les règles d’urbanisme applicables à l’ensemble du territoire couvert, soit le vice affecte une partie du document, et le juge ne prononcera qu’une annulation partielle, n’affectant pas les règles d’urbanisme applicables dans les autres parties du territoire. Si le document d’urbanisme est affecté d’un vice de légalité externe, son lien avec les règles d’urbanisme est généralement indirect, mais sans être étranger à celles-ci : une règle de procédure a ainsi pour objet de mettre l’autorité administrative en situation d’exercer ses compétences le mieux possible.

Le lien entre le motif d’illégalité et les règles risque d’être difficile à apprécier au regard du critère retenu par la loi.

Citons enfin une dernière mesure prise dans ce premier registre par le législateur : le durcissement de l’article L. 600-7 relatif au recours abusif en matière d’urbanisme, sanctionné par la faculté, pour le bénéficiaire du permis, de demander au juge administratif de condamner l’auteur du recours à lui allouer des dommages et intérêts. Créée par l’ordonnance de 2013, cette faculté est initialement subordonnée à la double condition que le droit de former un recours soit mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et de l’existence d’un préjudice excessif pour le bénéficiaire du permis.

La loi ELAN assouplit ces conditions. Il suffira désormais que le recours traduise un comportement abusif de la part du requérant pour qu’il puisse être condamné à réparer le préjudice causé.

Le second levier : consolider le permis existant

La requête du tiers requérant a atteint son objectif : le juge a constaté l’existence d’un ou plusieurs vices de légalité affectant le permis de construire, devant en l’état conduire à son annulation. La disparition du permis a un effet radical pour le constructeur, elle empêche la réalisation des travaux ou oblige à interrompre le chantier et, si les travaux sont achevés, elle rend la construction irrégulière. Le constructeur a la faculté de demander un permis de régularisation si sa construction est conforme aux règles d’urbanisme. Cela peut être le cas si l’annulation n’est due qu’à des vices de légalité externe (affectant par exemple la procédure de délivrance du permis). En cas de vice de légalité interne, le constructeur peut, le cas échéant, demander un permis de régularisation pour un projet modifié corrigeant le vice de légalité, dans le respect duquel il devra effectuer les travaux de modification de la construction.

Ce processus est cependant laborieux et risqué. Le constructeur doit rependre toute la procédure au vu des éventuels changements apportés aux règles locales d’urbanisme, le permis de régularisation étant soumis au droit applicable à la date à laquelle il est délivré.

C’est pourquoi le juge a traditionnellement privilégié le processus de « réparation » du permis existant par un permis modificatif. C’est la ligne de jurisprudence bien connu Association de défense des riverains de Central Park du 8 déc. 1995, n° 122319, T. et SCI La Fontaine de Villiers de 2004 du 2 févr. 2004, n°238315, T. : dès lors que le vice de légalité est effacé par le permis modificatif, le juge estime que le moyen dirigé contre le permis initial en tant qu’il comportait ce vice est inopérant.

Ce processus de réparation rétroactive, à l’initiative du constructeur, a été prolongé par les pouvoirs donnés au juge dans le but de permettre la régularisation du permis, après l’instance (c’est le l’article L. 600-5, créé en 2006 et modifié en 2013, qui permet une annulation partielle du permis qui a, en réalité, le caractère d’un rejet conditionnel du recours, le permis étant validé sous réserve de la délivrance d’un permis modificatif qui efface le vice relevé par le juge) ou en cours d’instance (c’est l’article L. 600-5-1 créé en 2013, qui permet au juge de surseoir à statuer sur le recours dans l’attente de la régularisation du permis par la délivrance d’un permis de construire modificatif).

Les pouvoirs de régularisation ont profondément modifié l’office du juge de l’excès de pouvoir, l’annulation n’est prononcée que si le permis ne peut être réparé par un permis modificatif destiné à la ramener dans le cadre de la légalité, au prix d‘une modification du projet (en cas de vice de légalité interne) ou d’une reprise de la procédure ou de l’acte (en cas de vice de légalité externe). Cette révolution de l’office du juge de l’autorisation d’urbanisme est en route depuis maintenant près de dix ans.

La loi ELAN franchit une étape. La faculté ouverte au juge devient obligation : le juge doit permettre la régularisation lorsqu’elle est possible. Il est précisé que la régularisation peut être mise en œuvre même après l’achèvement des travaux. Charge au constructeur d’effectuer les travaux de mise en conformité avec le permis modifié, si nécessaire, faute de quoi sa construction est irrégulière. Les articles L. 600-5 et L. 600-5-1 sont réécrits dans ce sens.

La loi ELAN crée par ailleurs un article L. 600-5-2 qui lie le sort contentieux du permis initial et du permis modificatif, ils doivent être attaqués devant le même juge, et le cas échéant, le juge d’appel. Évolution logique, les deux actes sont de façon générale indissociables, le permis modificatif s’intégrant au permis initial pour redéfinir le projet. Ils le sont d’autant plus lorsque le permis modificatif régularise le permis initial, la légalité de ce dernier est suspendue à l’existence de la mesure de régularisation.

La régularisation du permis est donc le deuxième levier puissant que le législateur continue à actionner dans le sens de la sécurité du constructeur.

Le troisième levier : réduire les inconvénients résultant pour le constructeur de l’annulation de son permis

Deux inconvénients principaux sont identifiés : le risque de destruction (ordonnée par l’autorité judiciaire, au pénal ou au civil) et l’impossibilité de modifier la construction irrégulière (du fait de l’impossibilité de se faire délivrer de nouvelles autorisations par l’autorité administrative).

C’est sur le premier risque que le législateur a appuyé sur le frein. Le risque de démolition a toujours été assez faible. Le législateur s’est chargé de le cantonner, avant d’en faire une exception. La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a modifié l’article L. 480-13 en supprimant la possibilité de condamner le propriétaire à la démolition après constat de l’illégalité du permis de construire par la juridiction administrative. Cette condamnation ne peut intervenir que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir. La loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques est allée plus loin. La démolition d’une construction édifiée conformément à un permis de construire (et non d’une construction « sauvage ») ne peut être ordonnée que si elle est située dans des types de zones énumérés, en particulier celles faisant l’objet d’une protection au titre de l’environnement (bande littorale de 100 m, cœur de parc naturel, sites inscrits ou classés, sites Natura 2000, etc.).

La loi ELAN permet cependant au préfet d’échapper à cette dernière restriction, il peut dans tous les cas engager une action civile en vue de la démolition de la construction après l’exercice d’un déféré ayant conduit à l’annulation du permis de construire pour un motif non susceptible de régularisation. L’article L. 600-6 est modifié dans ce sens.

Le troisième levier est, dans cette mesure, utilisé dans un sens contraire que les deux premiers. En revanche, il est utilisé dans le sens de la sécurité s’agissant des conséquences administratives de l’irrégularité de la construction.

Le juge administratif estime que, « lorsqu’une construction a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande de permis portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé ». C’est la jurisprudence Thalamy (9 juill. 1986, n° 51172, T.).

Ses effets sont rigoureux dans le cas où les règles de droit en vigueur font obstacle à la régularisation : le propriétaire ne peut plus modifier régulièrement sa construction, sauf à procéder spontanément à la mise en conformité nécessaire, à supposer qu’elle soit possible. Le législateur est intervenu en 2006 en instituant une prescription administrative de dix ans pour limiter dans le temps les effets de l’irrégularité. Elle figure désormais à l’article L. 421-9. Mais le texte était un peu confus, il comportait une exception à la prescription « lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ». Formulation étonnante du fait de son caractère « auto-neutralisant », l’irrégularité qui résulte de l’absence de permis est l’objet de la prescription, mais l’absence de permis est cause d’exception à la prescription…

La loi ELAN prévoit de corriger cette imperfection en concentrant l’exception sur les constructions « réalisées sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis » : en un mot, les constructions sauvages. La prescription bénéficie ainsi, sous réserve des autres exceptions (notamment dans certaines zones ou en cas d’engagement d’une action en démolition), aux constructions dont le permis a été annulé.

Voilà, rapidement dressé, le tableau des mesures prévues par la loi ELAN en matière contentieuse. D’une façon générale, la tendance demeure de sécuriser le bénéficiaire du permis. Est-ce suffisant pour lui permettre d’engager les travaux avant que le permis soit « purgé des voies de recours » ? Peut-être pas, mais le risque contentieux pesant sur le constructeur est encore une fois atténué.[/vc_column_text][/vc_column][/vc_row][vc_row][vc_column][vc_empty_space height= »10px »][/vc_column][/vc_row][vc_row][vc_column][ultimate_heading alignment= »left » el_class= »extra-height-bloc-citation » margin_design_tab_text= » »]Xavier de Lesquen
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