Réforme du contentieux de l’urbanisme, millésime 2018

Projet de loi droit à l’erreur : quelle incidence sur l’urbanisme ?

[vc_row][vc_column][vc_column_text]À quelques mois d’intervalle, le contentieux de l’urbanisme aura connu de nouvelles évolutions, qui renforcent sa spécificité. Le décret du 17 juillet 2018 et les dispositions contenues dans la loi Elan, adoptée le 16 octobre dernier, se complètent pour apporter des améliorations notables au traitement des recours visant les autorisations de construire. Il s’agit d’aller plus vite, plus efficacement et de s’attaquer plus fermement aux recours abusifs.

Cinq ans après leur entrée en vigueur, l’ordonnance du 18 juillet 2013 et le décret du 1er octobre suivant n’ont pas produit les effets escomptés, notamment sur les délais de jugement. Or en pratique, l’exercice d’un recours a pour effet d’empêcher la mise en œuvre du projet. Réduire le temps de contentieux est dès lors un enjeu majeur, c’est l’axe principal du rapport rendu public en janvier 2018 par Madame Maugüé, Conseillère d’État, dont les propositions ont été reprises en quasi-totalité par le décret du 17 juillet 2018. La loi Elan adoptée le 16 octobre dernier, mais non encore promulguée[1], complète utilement ce dispositif, pour les dispositions du code de l’urbanisme qui ne pouvaient être modifiées que par le législateur.

Un regard combiné sur ces deux textes est nécessaire pour bien mesurer l’objet et la portée de la réforme : la diminution des délais de jugement ; la lutte contre les recours abusifs ; la sécurisation des projets.

Un juge plus efficace et plus rapide

La mesure phare et qui retient d’emblée toute l’attention est le délai de dix mois imparti au tribunal administratif pour se prononcer sur les recours contre les permis de construire des logements collectifs (au moins deux logements) et contre les permis d’aménager un lotissement (article R. 600-6 du code de l’urbanisme), étant précisé qu’en appel, lorsqu’il est possible, le juge devrait statuer dans le même délai. Les professionnels de l’immobilier ont indéniablement su se faire entendre, car le décret va plus loin que le rapport Maugüé et ne limite pas le champ d’intervention géographique de cette nouvelle disposition aux zones tendues. Si aucune sanction n’est prévue en cas de méconnaissance de ce délai, on peut tabler sur la discipline du juge administratif pour le respecter, au détriment peut-être des autres contentieux, devenus moins « prioritaires ». Cette disposition s’applique aux requêtes enregistrées à compter du 1eroctobre 2018.

Participant du même objectif, le mécanisme de cristallisation des moyens, qui était l’une des grandes nouveautés de la réforme de 2013, est renforcé et devient automatique, aucun moyen nouveau ne pouvant plus être soulevé au-delà d’un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense (celui de l’administration ou celui du bénéficiaire du permis de construire), sauf fixation par la juridiction d’une nouvelle date de cristallisation des moyens « lorsque le jugement de l’affaire le justifie» (article R. 600-5 du code de l’urbanisme). La cristallisation était jusqu’alors laissée à la discrétion du juge. Son caractère automatique doit d’autant plus inciter les défendeurs à conclure le plus rapidement possible, ce qui contraindra ensuite le requérant à dévoiler toutes ses cartes. En résumé, le dossier sera plus rapidement en état d’être jugé, ce qui permettra au juge de respecter le délai qui lui est désormais imparti. Cette disposition s’applique aux requêtes enregistrées à compter du 1eroctobre 2018.

À noter que la procédure de référé-suspension prévue à l’article L. 521-1 du code de justice administrative a été encadrée dans le temps par la loi Elan, laquelle impose désormais que toute demande de suspension en référé soit introduite dans le délai de cristallisation (article L. 600-3 du code de l’urbanisme). Une telle mesure pourrait présenter l’inconvénient d’inciter les requérants à exercer des référés à titre conservatoire, ce qui va encombrer les juridictions, mais éventuellement l’avantage pour les bénéficiaires des permis de construire concernés, si le juge des référés relevait un doute sérieux sur leur légalité, d’en rechercher une régularisation. Par ailleurs, en juillet, le décret a introduit un cas de désistement d’office du requérant dans l’hypothèse où l’autorisation dont il sollicite l’annulation a également fait l’objet d’un référé suspension qui a été rejeté « au motif qu’il n’est pas fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Si le requérant ne confirme pas le maintien de sa requête au fond dans un délai d’un mois suivant la notification de l’ordonnance de rejet du référé, il sera réputé s’être désisté de son recours. Le gouvernement table sur l’impact psychologique du constat fait par le juge des référés de l’absence de moyen sérieux, qui pourrait conduite certains requérants à se désister tacitement. Notons bien sûr que ce désistement d’office ne s’applique pas si l’ordonnance de référé fait l’objet d’un pourvoi en cassation (article R. 612-5-2, CJA). Cette disposition s’applique également aux requêtes enregistrées à compter du 1eroctobre 2018.

Il faut également mettre en perspective ces mesures avec la prolongation jusqu’au 31 décembre 2022 de la suppression du degré d’appel pour les affaires concernant les autorisations de construire en zone tendue (article R. 811-1-1 du code de justice administrative). Cette mesure expérimentale résulte de la réforme de 2013, sans qu’aucune évaluation de son efficacité n’ait été réalisée. Les jugements concernés ne peuvent donc faire l’objet que d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État qui statue, si le pourvoi est admis, dans un délai d’environ douze mois.

Enfin, le décret impose à l’administration de mentionner sur l’autorisation de construire la date d’affichage en mairie de l’avis de dépôt de la demande ou de la déclaration (formalité prévue par l’article R. 423-6 du code de l’urbanisme), permettant ainsi au pétitionnaire de s’assurer que cette formalité a bien été effectuée et à quelle date. Il lui est ainsi possible, par exemple, de vérifier au plus vite si une association est recevable à agir eu égard à la date de dépôt de ses statuts en préfecture (article R. 424-5 du code de l’urbanisme).

Ainsi combinées, ces mesures devraient être de nature à accélérer et rendre moins imprévisible l’issue du contentieux, ce qui est très intéressant, mais aussi équilibré dès lors qu’on s’attache à sécuriser les projets, sans pour autant priver les tiers de leur droit au recours.

La lutte contre les recours abusifs

Le décret impose au requérant, à peine d’irrecevabilité, de produire en annexe de son recours les pièces démontrant son intérêt à agir contre une autorisation de construire, telles qu’elles sont déjà énumérées à l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme, à savoir son titre de propriété, une promesse de vente ou de bail, le contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation, le contrat de bail, ou tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l’occupation de son bien.  Lorsque le recours est introduit par une association, cette dernière doit joindre ses statuts, ainsi que le récépissé attestant de sa déclaration en préfecture (article R. 600-4 du code de l’urbanisme). Notons que le rejet d’un recours pour ce motif ne pourra intervenir qu’après avoir mis en demeure le requérant de produire dans un délai imparti lesdites pièces en application de l’article R. 612-1 du code de justice administrative. Cette contrainte supplémentaire pour les requérants vise à permettre au juge d’exercer pleinement et plus rapidement son contrôle de la recevabilité des recours, elle n’est pas sans lien avec l’objectif de réduction des délais abordé ci-avant. Cette disposition est applicable aux requêtes dirigées contre les autorisations intervenues après le 1eroctobre 2018.

De même, la loi Elan complète utilement ce dispositif et prévoit que, pour disposer valablement d’un intérêt à agir, une association devra avoir déposée ses statuts au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire (article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme).

Une attention particulière a cette fois été portée par le législateur sur le mécanisme de sanction pécuniaire des recours abusifs. Compte tenu de la rédaction l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme, les conclusions reconventionnelles présentées par les constructeurs ont quasiment toutes été rejetées depuis cinq ans. Ainsi pour être indemnisé le bénéficiaire du permis de construire devait tout d’abord établir que le recours avait été exercé « dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant », ce qui était vain dès lors que le juge admettait « l’intérêt pour agir » de ce dernier. Il y avait comme une contradiction pour le juge à le considérer comme recevable au regard des conditions posées par l’article L. 600-1-2 (voir ci-dessus) et considérer qu’il n’avait pas agi légitimement. Le rapport Maugüé proposait d’introduire une exigence de loyauté, qui aura paru trop vague et imprécise au législateur. Pour ne pas tomber dans le même écueil, la loi Elan conditionne désormais l’octroi de dommages et intérêts à la mise en œuvre d’un recours dans des conditions « qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant », ce qui revient plus classiquement à la notion d’abus de droit déjà définie à cet égard par le juge civil. En outre, le législateur accède à une demande forte des professionnels de l’immobilier, de ne plus avoir à exiger du constructeur la démonstration d’un préjudice « excessif », celui-ci doit simplement exister pour être établi (article L. 600-7 du code de l’urbanisme).

Ainsi, le juge se voit offrir une marge d’appréciation plus large, l’utilisera-t-il ? C’est ce qui confèrera ou non à une telle mesure son caractère dissuasif.

Le régime de la transaction est également concerné par la réforme. Le législateur décide tout d’abord d’étendre le champ d’application de l’enregistrement prévue à l’article L. 635 du code général des impôts aux recours gracieux. On peut toutefois douter du caractère dissuasif de cette mesure, compte tenu de l’opacité du traitement de ces données collectées par l’administration fiscale. Par ailleurs, le texte entend priver les associations de la possibilité de demander des dommages et intérêts, sauf lorsqu’elles agissent pour la défense de leurs intérêts matériels propres (article L. 600-8 du code de l’urbanisme).

Consolidation des autorisations et sécurisation des projets

Le décret étend le champ de l’obligation de la notification (sous quinze jours) des recours, prévue à l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme, à l’ensemble des décisions relatives à l’occupation ou l’utilisation du sol, formule en effet assez large pour couvrir, par exemple, un recours dirigé contre le refus de retirer une autorisation d’urbanisme ou encore le refus de constater sa caducité (article R. 600-1 du code de l’urbanisme). Cette disposition est applicable aux recours dirigés contre les décisions intervenues après le 1eroctobre 2018.

Il est également prévu la délivrance, par les juridictions, d’un document attestant de l’absence de recours contentieux ou d’appel formé à l’encontre des décisions relatives à l’occupation ou l’utilisation du sol, ou s’il existe, indiquant alors la date d’enregistrement de ce recours (article R. 600-7 du code de l’urbanisme). Cette disposition est entrée en vigueur le 1eroctobre 2018.

Le législateur entend conforter les possibilités de régularisation des autorisations illégales, sous l’égide du juge administratif. Ainsi tout d’abord le juge peut procéder à l’annulation seulement partielle d’un permis de construire dans le cas où l’illégalité porte sur un élément divisible du projet ou affecte une partie identifiable de celui-ci et peut être régularisé par un permis modificatif. Cette annulation partielle avec faculté de régularisation, actuellement prévue à l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme, est étendue aux décisions de non-opposition à déclaration préalable, mais surtout elle devient une obligation pour le juge, sauf à motiver un éventuel refus. De même, l’article L. 600-5-1, issu de la réforme de 2013, donne la faculté au juge de surseoir à statuer pour permettre la régularisation d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir par la délivrance d’un permis modificatif. Comme le relevait à juste titre le rapport Maugüé, c’est en quelque chance une deuxième chance pour le pétitionnaire de régulariser son projet s’il n’a pas estimé utile de le faire en cours d’instance. Ces dispositions qui encadrent le sursis à statuer sont également étendues aux décisions de non-opposition à déclaration préalable et deviennent une obligation pour le juge, un éventuel refus devant être motivé. Ces régularisations peuvent intervenir même après l’achèvement des travaux.

En outre, dès lors qu’un permis modificatif est intervenu en cours d’instance et a été communiqué aux parties, sa légalité ne peut être contestée par le requérant que dans le cadre de cette instance (article L. 600-5-2 du code de l’urbanisme). Il ne peut donc être contesté séparément, écartant ainsi le risque de recours en cascade et l’ouverture de nouveaux délais d’instruction, qui retarderait le jugement de l’affaire. À noter en revanche que les tiers, non parties à l’instance, conservent a priori la possibilité d’exercer un recours contre le permis modificatif.

Il convient de souligner que, toujours dans un objectif de stabilité juridique, le décret réduit d’un an à six mois le délai à compter duquel il n’est plus possible de demander l’annulation de l’autorisation de construire lorsque la construction est achevée, notamment parce que la preuve de la régularité de l’affichage n’avait pu être rapportée (article R. 600-3 du code de l’urbanisme). Cette disposition est applicable aux recours dirigés contre les décisions intervenues après le 1eroctobre 2018.

Afin de limiter la répercussion de l’illégalité d’un document d’urbanisme, la loi Elan a apporté une réserve à l’article L 600-12 du code de l’urbanisme. Cette disposition, aux termes de laquelle l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un document d’urbanisme a pour effet de remettre en vigueur le document immédiatement antérieur, est maintenue, sous réserve de l’application d’un nouvel article L. 600-12-1 suivant lequel une telle annulation ou la déclaration d’illégalité « sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l’utilisation du sol ou à l’occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d’illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet ».Une mesure analogue est prévue pour les permis d’aménager, le législateur ayant complété les dispositions de l’article L. 442-14 du code de l’urbanisme.

Le volet pénal n’a pas été ignoré par la réforme. Il est désormais établi que, sauf fraude, les dispositions de l’article L. 610-1 du code de l’urbanisme, qui sanctionnent les infractions aux règles du PLU, ne sont pas applicables lorsque le bénéficiaire d’une autorisation d’urbanisme devenue définitive exécute ses travaux conformément à cette autorisation (article L. 610-1). Cette disposition tend à consacrer une jurisprudence dominante du juge judiciaire en pareille hypothèse, sous réserve bien sûr du cas où l’autorisation aurait été obtenue par fraude.

Enfin, un droit spécifique pour demander la démolition d’une construction a été reconnu au préfet, dans le cadre des dispositions de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme. Rappelons que dans sa rédaction issue de la loi du 6 août 2015, qui avait fait couler beaucoup d’encre, le champ d’application de l’action civile en démolition avait été restreint à un nombre limitatif de zones, énumérées au 1° de cet article (il s’agit essentiellement de secteurs de protection institués au titre des espaces naturels ou encore des risques naturels etc.). Dès lors que le permis aura été annulé sur déféré préfectoral, le préfet disposera désormais de la possibilité de solliciter la démolition de la construction litigieuse en dehors de ces zones, ou autrement dit sur l’ensemble du territoire.

Dans l’ensemble, les mesures découlant du décret de juillet 2018 et de la loi Elan adoptée le 16 octobre dernier concourent à l’accélération des procédures contentieuses, à la lutte contre les recours abusifs ainsi qu’à la stabilité des autorisations et des constructions achevées. L’exercice pour les pouvoirs publics n’est certes pas aisé, il faut tout à la fois endiguer les recours, qui frappent environ 30.000 logements par an, sans porter atteinte au droit effectif au recours, protégé par la Constitution. Les réformes pour l’heure se succèdent sans succès avéré, celle-ci va-t-elle faire la différence ? Une partie de la réponse se trouve sans doute entre les mains du juge lui-même, amené à prioriser les contentieux portant sur le logement collectif, à être plus sensible aux indices de recours abusifs et à la sanctionner de manière effective, ce qui n’est pas encore dans sa culture.

 

[1]Loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Loi Elan), adoptée en dernière lecture par le Sénat le 16 octobre, été déférée le 24 octobre par 60 députés devant le Conseil constitutionnel, lequel dispose d’un délai d’un mois pour se prononcer. Dans cette attente, elle ne peut être promulguée.[/vc_column_text][/vc_column][/vc_row][vc_row][vc_column][vc_empty_space height= »10px »][/vc_column][/vc_row][vc_row][vc_column][ultimate_heading alignment= »left » el_class= »extra-height-bloc-citation »]

David GuillotDavid Guillot
Avocat associé
DS Avocats[/ultimate_heading][/vc_column][/vc_row]