Dix ans après, la réforme des autorisations d’urbanisme

Les journées du BJDU 2012Philippe Baffert
Consultant
Droit de l’urbanisme

Dix ans après l’intervention de l’ordonnance n°2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d’urbanisme et après neuf ans d’application effective, où en est la réforme des autorisations d’urbanisme ?

Pour y répondre, il n’est pas inutile de rappeler les objectifs que le gouvernement avait initialement intimés à cette réforme : clarifier la rédaction du Code en le simplifiant et en revoyant sa structure même ; réduire le nombre des autorisations, unifier les procédures d’instruction et sécuriser leurs délais ; améliorer la sécurité juridique des autorisations, limiter et unifier les délais dans lesquels les permis illégaux peuvent être retirés et faire de la déclaration préalable un véritable régime de déclaration en supprimant le risque, pour le déclarant, d’un retrait de la non-opposition. Une réforme d’ensemble du régime de retrait des autorisations administratives créatrices de droit était d’ailleurs prévue par la loi d’habilitation ; et clarifier les responsabilités respectives du demandeur, de son architecte et de l’administration en développant les mécanismes déclaratifs tant sur le contenu de la demande que sur le respect des obligations du permis.

Pour l’essentiel, on peut constater que ces objectifs ont été maintenus au fil du temps, que la réforme est globalement correctement appliquée et que ni les lois et ordonnances intervenues depuis 2007, ni la jurisprudence n’ont remis en cause ses principes, au contraire.

La refonte du livre IV du Code de l’urbanisme n’a pas posé de problème pratique. Les praticiens ont assez unanimement admis que le livre IV du Code de l’urbanisme avait gagné en clarté. La principale difficulté générée par l’ordonnance était indirecte : elle avait extrait du livre IV toutes les dispositions portant sur des règles de fond  introduites au fil des lois et des amendements, mais étrangères au régime des autorisations. Ces dispositions avaient été reportées dans le livre Ier qui n’avait pas gagné en intelligibilité ! Dès 2005, la question d’une réécriture du livre Ier avait été posée. C’est maintenant chose faite depuis l’ordonnance du 23 septembre 2015 et le Code de l’urbanisme est incontestablement plus lisible.

La clarification du régime des autorisations regroupant les onze régimes d’autorisation et les cinq régimes de déclaration antérieure en trois permis (construire, aménager et démolir) et un régime de déclaration préalable est aujourd’hui appliquée sans problème. Le champ d’application de ces autorisations n’a pas été fondamentalement modifié, l’ordonnance du 22 décembre 2011 ayant, pour l’essentiel, corrigé les ambigüités qui subsistaient dans le régime des lotissements, en confirmant d’ailleurs les choix retenus par la réforme qui avaient fait couler beaucoup d’encre.

Il reste que, dans la pratique quotidienne, on constate toujours une certaine hésitation, tant de la part des élus que des professionnels, à utiliser les simplifications issues de la réforme. L’exclusion du champ des prévisions de la procédure de lotissement des divisions effectuées au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d’aménager portant sur la création d’un groupe de bâtiments ou d’un immeuble autre qu’une maison d’habitation reste notamment très méconnue, en dépit du fait que le gouvernement, dans le décret du 28 février 2012, a entendu mettre en valeur cette disposition en la plaçant en tête de l’article R. 442-1 du Code de l’urbanisme. De même, la procédure dite de permis de construire valant autorisation de diviser inquiète toujours certains professionnels, échaudés par les erreurs commises dans le passé.

La sécurisation des délais d’instruction est maintenant rentrée dans les faits. Et ces délais ont pu être réduits. L’ordonnance de 2005 n’avait pas pu aller au bout de cet objectif, car elle n’était habilitée à modifier que le Code de l’urbanisme. Les délais d’instruction imposés en application d’autres législations (Code du patrimoine, Code de commerce, Code forestier…) n’avaient donc pas pu être revus. Mais la réforme, en mettant en évidence les allongements de délais imposés par d’autres législations, visait à ce qu’à terme, ces délais soient à leur tour modifiés. Cela a été partiellement réussi, notamment après le rapport Duport, en ce qui concerne l’urbanisme commercial, les secteurs où l’accord de l’ABF est requis ou les cas où le projet nécessite une autorisation de défrichement.

Par ailleurs, le gouvernement expérimente, dans certaines régions, une fusion des autorisations d’urbanisme et les autorisations prévues par le Code de l’environnement. La réforme de 2005 avait renoncé à cette fusion à la demande des professionnels. L’avenir dira dans quelle mesure ces expérimentations permettent de véritables simplifications.

Le caractère limitatif des pièces exigées lors du dépôt de la demande d’autorisation est beaucoup moins bien respecté. De nombreux services instructeurs continuent à exiger des pièces supplémentaires. Le Conseil d’État a jugé qu’une « demande de pièces complémentaires non exigibles vicie l’opposition tacite née de la non-transmission de pièces, mais ne rend pas le pétitionnaire titulaire d’une décision implicite de non-opposition ». En outre, le Parlement a autorisé les maires, dans certains cas, à demander certaines pièces supplémentaires qui ne peuvent en aucune façon servir à l’instruction de l’autorisation. À la ministre qui regrettait un alourdissement totalement inutile des procédures, l’auteur de l’amendement a simplement répondu qu’il « s’agit simplement d’un « droit à voir » mais, en aucun cas, d’une obligation supplémentaire de renseignements ». Et l’amendement a été voté !

Enfin, pour ce qui est de la sécurisation juridique des autorisations, le rapport Labetoulle et l’ordonnance du 18 juillet 2013 qui l’a suivi ont fait faire un grand pas en inscrivant dans le Code de l’urbanisme des mesures, dont certaines avaient déjà été proposées lors de la préparation de la réforme par le groupe de travail présidé par Philippe Pelletier, mais que le gouvernement de l’époque n’avait pas retenues.

Par contre, la limitation des possibilités de retrait des autorisations a été partiellement remise en cause par le Parlement, en tout cas pour les décisions de non-opposition à une déclaration préalable. Le sujet est toujours délicat en France. L’article 2 de la loi d‘habilitation de 2004 avait demandé au gouvernement de prendre « les mesures nécessaires pour harmoniser les règles de retrait des actes administratifs, dans un objectif de simplification et de sécurité juridique ». Malgré la mise en place d’un groupe de travail interministériel présidé par un ancien président de section du Conseil d’État, cette réforme n’a pu aboutir que pour les autorisations d’urbanisme, les autres administrations admettant difficilement qu’on limite leurs possibilités de retirer les autorisations qu’elles octroient.

La réforme de 2005 avait donc limité à trois mois le délai pendant lequel un permis pouvait être retiré, et supprimé toute possibilité de retrait en ce qui concerne la non-opposition à déclaration. Le principal reproche qui était fait, dans tous les sondages, à l’ancienne déclaration de travaux était qu’elle cumulait « les inconvénients d’un système purement déclaratif et ceux d’un système d’autorisation dans la mesure où la personne qui fait cette déclaration n’est pas assurée, à l’issue du délai imparti à la commune ou à l’État pour répondre, de pouvoir réaliser les travaux. En effet, le maire ou le préfet peut toujours revenir sur la décision, s’il l’estime illégale ».

Mais ce qui apporte une réelle simplification et une garantie aux citoyens impose un peu de rigueur aux services instructeurs. Cela a conduit l’Assemblée nationale à revenir sur la réforme de 2005, de sorte que le délai réel de la non-opposition passe d’un à quatre mois. Il est vrai qu’il ne s’agit que de petits travaux, mais qui concernent néanmoins plus de 500 000 personnes tous les ans ! Le « choc » de simplification n’est décidément pas pour demain.

Sous ces réserves, l’essentiel de la réforme de 2005-2007 semble aujourd’hui bien accepté et les pétitionnaires bénéficient convenablement de ce qui constituait le principal objectif de l’ordonnance : le respect des délais d’instruction fixés par le Code.