Mesures règlementaires de la loi ELAN s’agissant des ZAC

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1. D. n° 2019-481, 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du Code de l’urbanisme : JO 22 mai 2019
2. D. n° 2019-474, 21 mai 2019 pris en application du dernier alinéa de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme : JO 22 mai 2019

En matière d’urbanisme, la loi ELAN (L. n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique dans le domaine de l’aménagement urbain) contenait un certain nombre de modifications pragmatiques et globalement assez hétéroclites, destinées à corriger certains dysfonctionnements relayés par les professionnels. La réforme de la ZAC par la loi ELAN est cependant restée moins ambitieuse que ce qui était originellement prévu. Les modifications au régime du financement des équipements publics n’ont finalement pas été retenues, tout comme l’habilitation législative initialement envisagée pour procéder par voie d’ordonnance à une refonte globale de l’outil. Il est en effet ressorti des groupes de travail mis en place par le ministère que les critiques formulées à l’encontre de cette procédure souvent critiquée, à tort à notre sens, visaient plus la complexité de la mise en œuvre des opérations d’aménagement de façon générale que la procédure de ZAC elle-même. La loi ELAN apporte toutefois un certain nombre de modifications techniques à la ZAC, répondant néanmoins aux remarques formulées par les collectivités et leurs aménageurs. La plupart de ces modifications ne nécessitaient pas de décret d’application. Restaient celles relatives à la procédure d’approbation du PLU valant création de ZAC, au cahier des charges de cession de terrains en ZAC, et à l’articulation entre l’étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone et l’évaluation environnementale.

Le décret n° 2019-481 formalise le contenu du plan local d’urbanisme et précise la procédure, lorsque la délibération d’approbation du document d’urbanisme vaut création de zone d’aménagement concerté (ZAC). Il précise en outre les modalités de complément de l’évaluation environnementale, au stade de l’approbation du dossier de réalisation de la ZAC, et limite, dans les demandes d’autorisation d’urbanisme, l’exigence de production des extraits des cahiers des charges de cession de terrain en zone d’aménagement concerté à ceux préalablement approuvés et publiés. Les mesures de publicité associées y sont également définies.

Le décret n°2019-474 inclut, dans le contenu de l’étude d’impact, les conclusions de l’étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone et une description de la façon dont il en est tenu compte.

Procédure à mettre en œuvre pour qu’une orientation d’aménagement et de programmation du plan local d’urbanisme puisse valoir création de la ZAC

La loi ELAN a rendu possible pour un EPCI à fiscalité propre ou une commune compétente à la fois en matière de PLU et pour approuver le dossier de création de la ZAC, que la délibération d’approbation du PLU contenant des orientations d’aménagement et de programmation puisse valoir acte de création de la ZAC (C. urb., art. L. 151-7-2). Il est ainsi prévu que le PLU peut être révisé pour créer des OAP de secteur d’aménagement valant création d’une ZAC (C. urb., art. L. 153-31), et que la procédure de révision allégée peut être mise en œuvre lorsque, sans qu’il soit porté atteinte aux orientations définies par le PADD, la révision a uniquement pour objet de créer des OAP valant création d’une ZAC (C. urb., art. L. 153-34).

Ce dispositif voulu simplificateur, reste néanmoins complexe dans sa mise en œuvre, ce qui laisse penser qu’il sera un outil de plus dans la « boîte à outils » de l’aménagement, pas nécessairement communément utilisé.

Les éléments du dossier de création de la ZAC actuellement définis par l’article R. 311-1 du code de l’urbanisme se trouvent répartis entre le rapport de présentation du PLU et l’orientation d’aménagement et de programmation dédiée à la ZAC.

Le nouvel article R. 151-2-1 du code de l’urbanisme prévoit que l’approbation du plan local d’urbanisme vaut acte de création d’une ZAC en application de l’article L. 151-7-2 lorsque le rapport de présentation comporte une description de l’existant dans le périmètre de cette ZAC ainsi que de son environnement et qu’il énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions du PLU et de l’insertion dans l’environnement naturel ou urbain, la création de cette zone a été retenue.

Pour leur part, les orientations d’aménagement et de programmation applicables à une ZAC créée par la délibération d’approbation du PLU en application de l’article L. 151-7-2 doivent au moins comporter (C. urb., art. R. 151-8-1) le schéma d’aménagement de la ZAC qui en précise les principales caractéristiques d’organisation spatiale, le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la ZAC ainsi que la mention du régime applicable au regard de la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménagement dans cette zone.

Lorsque l’approbation du plan local d’urbanisme vaut création d’une ZAC, la procédure d’évaluation environnementale commune valant à la fois évaluation d’un plan ou d’un programme et d’un projet prévue au II de l’article R. 122-25 du Code de l’environnement devra être mise en œuvre (C. urb., art. R. 151-3).

Les effets attachés à la création de la ZAC sont reportés à l’entrée en vigueur du PLU.

Le dossier de réalisation de la ZAC conserve quant à lui son autonomie. La seule référence figure à l’article R. 311-7, relatif au contenu du dossier de réalisation, pour préciser que des compléments à l’évaluation environnementale peuvent également viser la ou les parties de l’évaluation environnementale du plan local d’urbanisme portant sur le projet de ZAC. Seule la partie concernant le projet peut donc être actualisée dans ce cadre, et non les éléments concernant le plan.

Par contre, aucune disposition n’évoque l’évolution de la ZAC.

Le cahier des charges de cession de terrains (CCCT) en ZAC

Le second sujet abordé par ce décret est relatif aux cahiers des charges de cession de terrain en ZAC. Antérieurement à la loi ELAN, l’article L. 311-6 imposait, lors de la cession d’un terrain équipé situé dans une ZAC, la signature systématique du cahier des charges par le maire ou le président de l’EPCI. La loi ELAN a modifié cette disposition du code de l’urbanisme pour clarifier la question de la portée juridique, contractuelle et/ou règlementaire, des cahiers des charges de cession de terrain. Cette nouvelle rédaction avait d’une part, supprimé le caractère obligatoire de l’approbation du CCCT par l’exécutif de la personne publique compétente pour créer la ZAC, et d’autre part, prévu qu’en cas d’approbation, le CCCT devrait également être publié. Il renvoyait à un décret le soin de définir les modalités de publicité du CCCT, permettant de conférer à ces derniers un caractère réglementaire et une opposabilité aux permis de construire.

L’approbation par le maire, le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le préfet, selon que la ZAC a été créée par le conseil municipal, l’organe délibérant de l’EPCI ou le préfet, devra donc faire l’objet d’un affichage pendant un mois en mairie ou au siège de l’EPCI compétent et, dans ce cas, dans les mairies des communes membres concernées territorialement. Cet affichage doit également préciser le lieu où le CCCT peut être consulté. Classiquement, une même mention devra en outre être publiée au recueil des actes administratifs de l’autorité publique compétente pour créer la ZAC (C. urb., art. D. 311-11-1 et D. 311-11-2).

La portée des cahiers des charges est clairement énoncée : les dispositions des cahiers des charges approuvés mentionnées au premier alinéa de l’article L. 311-6 sont opposables aux demandes d’autorisation d’urbanisme (C. urb., art. D. 311-11-2). Cependant, l’opposabilité aux demandes d’autorisations d’urbanisme n’est pas immédiate, mais prend effet à l’expiration du délai d’affichage d’un mois. L’approbation du CCCT et l’exécution des formalités de publicité devront par conséquent être anticipées par rapport à la date de dépôt de la demande de permis de construire, dès lors que c’est le CCCT approuvé et publié qui doit être joint à cette demande.

Le CCCT approuvé et publié n’est joint qu’aux demandes de permis de construire pour les constructeurs ayant acquis leur terrain de l’aménageur, les autres ne devant joindre que la convention de participation prévue à l’article L. 311-4.

Il sera donc, à compter du 1^er juillet 2019 – date d’entrée en vigueur du dispositif – nécessaire de distinguer les CCCT approuvés et publiés, qui auront une portée réglementaire, de ceux non approuvés et signés seulement entre l’aménageur et le constructeur, qui n’auront qu’une portée contractuelle, et enfin, le cas échéant, ceux approuvés mais non publiés, dont la portée est difficilement déterminable. Dans ces deux derniers cas de figure, la constructibilité du terrain restera encadrée par les seules dispositions du règlement du PLU, et le cas échéant de l’orientation d’aménagement et de programmation.

Articulation entre l’évaluation environnementale en ZAC et l’étude EnR

Le second décret du même jour vient préciser l’articulation entre l’évaluation environnementale des opérations d’aménagement soumises à évaluation environnementale et l’étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone, dite « étude EnR ».

L’étude « de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone » est exigée par l’article L. 300-1, dernier alinéa du code de l’urbanisme (ayant recodifié l’ancien article L. 128-4) dont la rédaction reste particulièrement succincte. Cette étude est obligatoire pour toute action ou opération d’aménagement telle que définie à l’article L. 300-1 et faisant l’objet d’une étude d’impact. Cette disposition n’avait jamais fait l’objet de précisions réglementaires quant à son mode d’élaboration, son contenu ou la sanction de son absence, bien qu’elle manque significativement de clarté et de précision. Ce n’est malheureusement pas l’objet du décret n° 2019-474 qui se contente de prévoir l’inclusion dans le contenu de l’étude d’impact, des conclusions de l’étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone et une description de la façon dont il en est tenu compte. L’occasion de clarifier le champ d’application et le contenu de cette étude reste une occasion manquée, dont on peut penser qu’elle ne repassera pas.

Cela positionne en tout état de cause l’étude EnR en amont de la première demande d’autorisation de l’opération au sens des évaluations environnementales. En ZAC, cela rend nécessaire de réaliser cette étude avant la création de la ZAC, ce qui semble valider les rares décisions sur ce sujet (CAA Marseille, 6 juill. 2015, n° 13MA03152). La logique d’actualisation qui préside en matière d’évaluation environnementale permettra cependant d’approfondir ce sujet au stade du dossier de réalisation et d’insérer de nouvelles conclusions dans les compléments à l’évaluation environnementale.

Comme cela est souvent le cas, le dispositif d’entrée en vigueur est étonnamment complexe sans que l’on en comprenne les raisons. Cette nouvelle disposition s’applique aux actions et aux opérations d’aménagement pour lesquelles la première demande d’autorisation intervient à compter du 1^er octobre 2019 ou, pour ce qui concerne les ZAC, pour celles d’entre elles dont la mise à disposition du public par voie électronique préalable à la création de la ZAC est ouverte à compter du 1^er octobre 2019, sauf dans le cas où l’opération a fait l’objet d’une première demande d’autorisation avant cette date.

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Avocate Associée
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