Quel est le risque pénal pour les constructeurs en matière d’urbanisme ?

David GuillotDavid Guillot
Avocat Associé
DS Avocats

Le droit de l’urbanisme est assorti d’un dispositif pénal qui ne saurait être ignoré des constructeurs, alors même que les infractions en la matière sont en pratique assez peu réprimées [1]. Ce constat faisait déjà dire au Conseil d’État, il y a plus de vingt ans, que les infractions à la réglementation de l’urbanisme « restent trop souvent inconnues du juge » [2]. Le fait est qu’un certain nombre d’infractions reste en effet méconnu des autorités, que celles constatées ne sont pas systématiquement transmises au parquet ou encore, lorsqu’elles le sont, que les poursuites n’aboutissent pas nécessairement, ce qui résulte d’une politique pénale tendant à la recherche de la médiation et de la régularisation. Pour autant, la menace de la remise en état ou de la démolition de la construction irrégulièrement édifiée constitue un levier dont l’administration usera si nécessaire, comme une épée de Damoclès au-dessus de la tête des opérateurs immobiliers.

1. Quelles sont les principales infractions et sanctions ?

Rappelons d’abord qu’en matière délictuelle, la prescription de l’infraction est de trois ans [3], à compter de l’achèvement des travaux litigieux [4]. Si un acte de poursuite ou d’instruction a été entrepris dans ce délai, l’action publique n’est évidemment pas prescrite.

Les sanctions pénales réprimant la méconnaissance des règles d’urbanisme (découlant notamment des plans locaux d’urbanisme) trouvent leur fondement dans l’article L. 160-1 du Code de l’urbanisme, indépendamment de toute violation d’une autorisation, notamment lorsqu’une telle autorisation n’était pas nécessaire. Les infractions aux règles de procédure, c’est-à-dire pour l’essentiel le défaut d’autorisation ou le non-respect des prescriptions d’une autorisation, relèvent de l’article L. 480-4 du Code de l’urbanisme. Ainsi, sont constitutifs d’une infraction le défaut de permis de construire, de démolir, d’aménager, de déclaration préalable, d’autorisation de coupe ou d’arrachage d’arbres…

Lorsque l’infraction résulte de la méconnaissance d’une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge pénal de vérifier si les travaux sont, ou non, conformes à l’autorisation délivrée. À ce propos, il convient de mentionner une réponse ministérielle intervenue récemment dont il résulte qu’ « un ouvrage inachevé n’est irrégulier que pour autant que les travaux non réalisés le rendent dans son ensemble non conforme à la réglementation d’urbanisme en vertu de laquelle l’autorisation de construire a été délivrée et que les travaux effectivement réalisés ne correspondent pas, de ce fait, à ceux qui avaient été prescrits » [5]. Ainsi, l’exécution partielle d’une autorisation d’urbanisme n’est pas forcément constitutive d’une faute pénale.

Pour ce qui concerne les sanctions, l’article L. 480-4 prévoit un minimum de 1 200 euros d’amende et un maximum de 6 000 euros multiplié par le nombre de m² de surface de plancher irrégulière. En cas de récidive, une peine de six mois de prison est également encourue. Le fait de vendre ou de louer des terrains compris dans un lotissement sans avoir obtenu un permis d’aménager, ou en méconnaissance des règles en la matière, expose l’auteur de l’infraction à une amende de 15 000 euros, en application de l’article L. 480-4-1 du Code de l’urbanisme.

En outre, l’article L. 480-4-2 du Code de l’urbanisme expose les personnes morales au quintuplement de l’amende encourue [6], ainsi qu’à des sanctions spécifiques, parmi lesquelles l’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou l’exclusion des marchés publics [7] .

2. Qui peut être pénalement mis en cause ?

En matière d’urbanisme, la seule constatation de la violation, en connaissance de cause, d’une prescription légale ou réglementaire, implique, de la part de son auteur, l’intention coupable exigée par l’article 121-3 du Code pénal, ainsi que l’a jugé la Cour de cassation dans un arrêt de principe [8]. Sauf disposition législative contraire, les délits d’urbanisme sont donc présumés intentionnels et le prévenu ne saurait s’abriter derrière une ignorance de la règle de droit ou encore une prétendue tolérance de l’administration pour s’exonérer du caractère intentionnel de l’infraction [9].

À cet égard, comme en matière de responsabilité administrative pour des actes ou agissements illégaux, le juge pénal prend en compte la qualité du prévenu et jugera souvent avec une plus grande sévérité un professionnel de l’immobilier.

En application de l’article L. 480-4 du Code de l’urbanisme, peuvent être condamnés : les utilisateurs du sol, les « bénéficiaires des travaux », les architectes, les entrepreneurs ou autres personnes responsables de l’exécution desdits travaux. La notion de « bénéficiaires des travaux » a fait débat, faute de définition. La Cour de cassation adopte toutefois une démarche très pragmatique en recherchant, au cas par cas, le bénéficiaire final de la construction édifiée, qui n’est pas nécessairement le propriétaire ou le titulaire de l’autorisation d’urbanisme [10]. Il peut s’agir par exemple du preneur, sauf si le propriétaire bénéficie également des travaux litigieux.

3. En cas d’infraction, l’administration peut-elle éviter la saisine du juge ?

À ce stade, il n’est pas inutile de rappeler que l’administration dispose d’un droit de visite des constructions, prévu à l’article L. 461-1 du Code de l’urbanisme et à l’article L. 151-1 du Code de la construction et de l’habitation, permettant de procéder aux vérifications qu’elle juge utile et se faire communiquer tout document technique se rapportant à la réalisation des bâtiments. La Cour de cassation a récemment jugé que le droit de visite « n’autorise aucune mesure coercitive de nature à porter atteinte à l’inviolabilité du domicile ou à la liberté individuelle de l’occupant des lieux, lequel n’encourt de sanction pénale que dans le cas où il fait obstacle au contrôle », de sorte qu’il ne saurait méconnaître la protection des libertés individuelles [11].

Ce droit de visite permet en pratique à l’administration de constater, pendant le déroulement du chantier et jusqu’à trois ans après l’achèvement des travaux, une éventuelle non-conformité, voire prononcer l’interruption desdits travaux par arrêté municipal, dans les conditions prévues par l’article L. 480-2 alinéa 3 du Code de l’urbanisme. L’interruption des travaux doit être précédée d’une procédure contradictoire et ne peut donc intervenir qu’après que la personne intéressée ait été mise en mesure, dans un délai bref (qui ne doit pas lui permettre de hâter les travaux) mais raisonnable, de présenter ses observations [12].

Pour assurer l’effectivité de sa décision, le maire peut également saisir le matériel de chantier et faire apposer des scellées sur les accès au site, empêchant ainsi la continuation des travaux [13]. Si l’interruption des travaux n’empêche pas nécessairement l’exercice de poursuites, dans la mesure où l’arrêté interruptif doit être transmis au ministère public, une régularisation rapide par le constructeur pourra, à ce stade, convaincre le procureur de la République de procéder à un classement sans suite, ce dernier étant en général très favorable à une telle régularisation.

Par ailleurs, il ressort des articles L. 462-2 et R. 462-9 du Code de l’urbanisme que, dans le cadre de la procédure de contrôle de conformité des travaux, le maître d’ouvrage peut être mis en demeure de déposer un dossier modificatif. Dans la négative, il devra mettre les travaux en conformité et s’expose à des sanctions pénales.

4. Quel est le sort des constructions illicites et des victimes ?

La mise en conformité des constructions irrégulièrement entreprises ou leur démolition en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur est prévue par les dispositions de l’article L. 480-5 du Code de l’urbanisme, nécessitant au préalable de recueillir les observations du maire ou du fonctionnaire compétent. Cet avis résulte soit d’un courrier, soit d’une audition ou encore des conclusions de partie civile de la commune [14]. Cette mesure de restitution revêt un caractère réel destiné à faire cesser une situation illicite et non une sanction pénale, de sorte qu’elle ne peut être prononcée à titre principal (mais seulement à titre complémentaire des sanctions prévues à l’article L. 480-4), qu’elle ne peut faire l’objet d’un relèvement, qu’elle n’est pas soumise à la prescription quinquennale des peines correctionnelles et enfin qu’elle échappe à l’amnistie.

Il s’agit sans conteste du principal levier dont dispose l’administration pour faire plier un constructeur réticent à régulariser, de sorte que celui-ci fera toute diligence pour obtenir un permis de régularisation. Selon l’ampleur des modifications envisagées, il s’agira d’un simple permis modificatif (dès lors que les modifications restent mineures et que le permis de construire est en cours de validité) ou d’un nouveau permis [15].

Dans la mesure où il n’a pas d’effet rétroactif, le permis de régularisation n’efface pas l’infraction, mais fait obstacle au prononcé des mesures de restitution. Ainsi, la démolition ne sera évitée que si la construction peut être régularisée au regard des règles d’urbanisme. En pratique, le constructeur sera déclaré coupable par le tribunal correctionnel du chef de construction sans autorisation, mais pourra être dispensé de peine, l’infraction ayant été en quelque sorte « réparée » par l’obtention d’un permis.

Sur le plan civil et dans la même logique, la régularisation du permis de construire n’efface pas l’éventuel préjudice subi par les tiers, victimes de l’infraction. Ainsi, la Cour de cassation a récemment jugé qu’il convenait dans cette hypothèse d’analyser l’étendue du préjudice subi entre la date de la constatation de l’infraction et sa régularisation [16]. Dans cette affaire, la délivrance d’un permis de régularisation démontrait pourtant que les travaux, certes irréguliers, n’en étaient pas moins conformes aux règles d’urbanisme en vigueur et que le défaut d’autorisation initial, même condamnable, permettait plus difficilement de fonder une demande d’indemnisation. La Cour de cassation nuance cette approche en établissant un lien de causalité entre l’absence d’autorisation et le préjudice, ce qui a pu être analysé comme un risque d’extension de la responsabilité des constructeurs [17].

5. Le juge pénal peut-il être un acteur efficace de la lutte contre les recours abusifs ?

En janvier 2014, pour la première fois, la Cour de cassation a considéré qu’un recours contre une autorisation d’urbanisme pouvait être la cause d’un délit pénalement répréhensible. La chambre criminelle a en effet confirmé un arrêt de la Cour d’appel de Paris de novembre 2012, retenant la qualification d’escroquerie à l’encontre des auteurs de recours contre plusieurs opérations immobilières d’envergure (à Paris-Bercy, Serris, le Havre et Roubaix) [18]. Il s’agissait alors d’un système mafieux ayant abouti, pour deux des projets en cause, à des transactions très importantes, en contrepartie de l’abandon des recours.

Dans cette affaire, la Cour de cassation a reconnu l’existence d’une manœuvre frauduleuse et une causalité entre ce montage et le versement des fonds par les promoteurs, caractérisant une escroquerie au sens de l’article 313-1 du Code pénal. Les auteurs ont été condamnés à des peines de prison, de fortes amendes et près d’un million d’euros de dommages et intérêts. La constitution artificielle d’un intérêt à agir a ainsi été clairement sanctionnée, de même que l’usage de prête-noms pour former les recours.

Si cette décision est très positive, sa portée dissuasive n’est toutefois pas encore avérée un an après, notamment pour des situations moins évidentes, mais tout aussi abusives (recours formé par opposition systématique à un projet ou de nature politique, sans être nécessairement mafieux).

[1] Les dernières statistiques disponibles du ministère de la Justice font état pour l’année 2011 de 1 590 condamnations de personnes physiques et seulement vingt-quatre condamnations de personnes morales (Rép. Min. n° 21576, 19 novembre 2013, JOAN, p. 12128).

[2] L’urbanisme : pour un droit plus efficace : documentation française, 1992, page 114.

[3] Code de procédure pénale, article 8.

[4] Voir en ce sens Cass. Crim. 24 février 2015, M. X et autres, n° 13-85049, la Cour de cassation rappelant qu’il appartient au parquet de démontrer que l’action publique n’est pas éteinte par la prescription de trois ans.

[5] Rép. Min. n° 62840, JOAN, Q, 16 septembre 2014, p. 7741.

[6] Code pénal, article 131-38.

[7] Code pénal, article 131-39.

[8] Cass. Crim. 12 juillet 1994, n° 93-85262.

[9] L’erreur de droit prévue à l’article 122-3 du Code pénal – susceptible de faire échec au caractère intentionnel de l’infraction – n’est pas retenue en pratique dans le contentieux pénal de l’urbanisme (voir, en ce sens, Cass. Crim. 18 juin 2002 Jurisdata, n° 2002-015369)

[10] Cass. Crim. 6 novembre 2012, n° 12-80.841 ; Cass. Crim. 21 septembre 2010, n° 09-88.319 (il en résulte que les dispositions de l’article L. 480-4 du Code de l’urbanisme ne sont pas incompatibles avec les dispositions des articles 6 et 7 de la Convention européenne des droits de l’Homme, notamment au regard du principe de légalité des délits et des peines).

[11] Cass. Crim. 7 janvier 2014, n° 13-90.029 ; le délit d’entrave au droit de visite est prévu aux articles L. 461-1 du Code de l’urbanisme et L. 151-1 du Code de la construction et de l’habitation.

[12] Loi n° 2000-213 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, article 24.

[13] Une continuation des travaux malgré un arrêté interruptif exposerait le constructeur à une amende pouvant aller jusqu’à 70 000 € ainsi que trois ans d’emprisonnement.

[14] Cass. Crim. 3 novembre 2010, n° 09-87968.

[15] L’autorité compétente saisie d’une demande de permis de construire destinée à régulariser une construction édifiée sans autorisation, doit procéder à l’instruction de celle-ci dans les conditions de droit commun. La procédure de délivrance est la même que celle applicable pour les autres permis (voir, en ce sens, Rép. Min. 20 février 2014, JO Sénat, p. 475).

[16] Cass. Crim., 13 novembre 2013, n° 12-84430.

[17] Voir en ce sens BJDU n° 3/2014, page 215 et suivantes.

[18] Cass. Crim., 22 janvier 2014, n° 12-88.042.