Les grandes surfaces dans le cadre des ORT

Comment caractériser la faute séparable des fonctions du maître d'oeuvre

Stéphanie BERGERON
Chef de projet – Responsable d’activité Stratégie
Cabinet d’urbanisme commercial AID
Sur les 234 articles de la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, moins d’une vingtaine concernent directement les grandes surfaces. Mais ces quelques articles affectent significativement les possibilités de création, d’extension et d’évolution de ces équipements. Face l’urgence constatée unanimement de « sauver les centres-villes », mais aussi face au constat d’une croissance excessive des m² commerciaux, déconnectée de l’évolution de la demande, participant notamment à l’augmentation de la vacance commerciale et la création de friches en centre-ville comme en périphérie, le législateur a fait évoluer le régime d’autorisation des grandes surfaces, et doté les pouvoirs publics de nouveaux outils.

L’évolution du régime des AEC

En France, la création et l’extension des grandes surfaces nécessite la délivrance d’une autorisation d’exploitation commerciale (AEC) préalable à leur ouverture au public. Ce régime d’autorisation modifié maintes fois depuis sa création en 1976, est souvent considéré comme peu efficient. Certains qualifiant même les CDAC[1]et la CNAC[2](qui délivrent ces AEC) de « machines à autoriser ». La loi ELAN a modifié plusieurs aspects de ce régime, indépendamment des ORT, pour répondre à plusieurs objectifs.

Lutter contre les friches commerciales à travers le relèvement du seuil d’autorisation pour la réouverture au public des magasins inexploités depuis trois ans, le renforcement des dispositions pour la remise en état des sites en fin d’exploitation et la « démonstration anti-friche » prouvant qu’aucune friche, ne peut accueillir les projets soumis à AEC.

Prendre en compte l’impact des projets sur la vitalité économique des centres en faisant évoluer les critères d’examen mais aussi la composition de la CDAC (les chambres consulaires sont invitées à proposer leur analyse de la situation, et le manager de centre-ville et les associations peuvent être entendus). Le demandeur a également l’obligation de produire une analyse d’impact qui évalue les effets du projet sur l’animation et le développement économique du centre-ville, ainsi que sur l’emploi.

S’assurer du respect de l’autorisation avec l’instauration d’un contrôle du respect de l’autorisation d’exploitation commerciale préalable à l’ouverture au public.

Les opérations de revitalisation de territoire : un projet global et mixte

La loi ELAN a créé les opérations de revitalisation de territoire (ORT), qui ont pour objet « la mise en œuvre d’un projet global de territoire destiné à adapter et moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain de ce territoire pour améliorer son attractivité, lutter contre la vacance des logements et des locaux commerciaux et artisanaux ainsi que contre l’habitat indigne, réhabiliter l’immobilier de loisir, valoriser le patrimoine bâti et réhabiliter les friches urbaines, dans une perspective de mixité sociale, d’innovation et de développement durable. »

Les ORT sont la déclinaison réglementaire du dispositif « Action Cœur de Ville », bénéficiant à 222 villes sur le territoire national, mais elles ne sont pas réservées à ces villes. Elles peuvent être mises en place sur n’importe quel territoire, à travers une convention entre l’État, ses établissements publics intéressés (ANAH, EPF…), un EPCI à fiscalité propre et tout ou partie de ses communes membres, ainsi que toute personne publique ou tout acteur privé susceptible d’apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention.

Des efforts concentrés dans les « secteurs d’intervention prioritaire »

C’est la convention qui délimite le périmètre des secteurs d’intervention, intégrant obligatoirement le centre-ville de la ville centre, mais pouvant également concerner d’autres centres-villes de l’EPCI. C’est dans ces périmètres qu’un certain nombre de règles, ou au contraire la possibilité de déroger à certaines règles vont s’appliquer, et que vont être concentrés les efforts et les actions portées, financées et mises en œuvre dans le cadre de la convention. C’est également dans ces secteurs qu’une règlementation particulière va s’appliquer notamment dans l’objectif de simplifier les règles et faciliter la mise en œuvre de projets : procédure « intégrée » de modification des documents d’urbanisme, possibilité de déroger aux règles pour innover, dispense d’obligation de création d’aires de stationnement pour certains projets, permis d’aménager multi-site… Le recours à certains outils et dispositif tels que le droit de préemption urbain renforcé ou le droit de préemption commercial est également possible dans ces périmètres.

Alors quelles sont les conséquences des ORT sur les grandes surfaces ?

Les ORT ont deux grands types de retombées sur les grandes surfaces.

Le législateur montre clairement la volonté de rendre le centre-ville plus attractif pour les investisseurs et de faciliter les projets en centre-ville. En ce sens, la création et l’extension des commerces, ainsi que le changement de secteur d’activité et la réouverture au public de magasins ne sont pas soumis à AEC dans les périmètres d’intervention des ORT. C’est également le cas des opérations immobilières combinant projet d’implantation commerciale et logements lorsque la surface de vente est inférieure au quart de la surface de plancher à destination d’habitation. La convention de l’ORT peut toutefois soumettre à autorisation les projets à partir d’un certain seuil.

Hors périmètre d’intervention, les projets soumis à AEC peuvent être suspendus par le préfet, après avis ou sur demande des élus locaux. Cette possibilité de suspension, d’une durée maximale de trois ans, s’applique sur un périmètre géographique large puisqu’elle concerne les projets sur des communes signataires de l’ORT, membres de l’EPCI signataire, ou sur des communes d’un EPCI limitrophe lorsque les projets sont de nature à compromettre gravement les objectifs de l’opération. La suspension des projets doit bien se faire au cas par cas, et doit être argumentée au regard des objectifs de l’ORT et des caractéristiques du projet.

Cette procédure de suspension, qui a fait l’objet de certaines réserves à Bruxelles, fait intervenir des délais particulièrement courts dans sa mise en œuvre et doit s’appuyer sur une demande conjointe d’un certain nombre d’élus locaux lorsqu’elle est à l’initiative des territoires. Sa mise en œuvre n’est en ce sens pas évidente et il est à ce stade difficile d’évaluer dans quelle mesure elle sera sollicitée. Mais la CNAC a d’ores et déjà durci sa ligne de conduite, refusant davantage de projet en 2019 qu’elle ne l’avait fait auparavant, particulièrement sur des territoires concernés par une ORT. La loi ELAN a également doté les territoires de nouveaux outils de régulation, en renforçant le contenu du DAAC et en le rendant obligatoire dans le SCoT. Des conséquences bien réelles seront là aussi à attendre sur les grandes surfaces commerciales.

[1]Commission départementale d’aménagement commercial

[2]Commission nationale d’aménagement commercial