Loi Pinel, du simple ajustement à la réforme de l’urbanisme commercial

Marie-Anne RenauxMarie-Anne Renaux
Wilhelm & Associés
Avocat au Barreau de Paris

1) Quelles sont les principales mesures de la réforme de l’urbanisme commercial ?

Avant de présenter les nouvelles dispositions de la loi du 18 juin 2014, et pour en comprendre leur portée, il paraît important d’évoquer d’un mot les conditions dans lesquelles ce texte a été adopté.

En effet, il faut rappeler que la proposition de loi de Madame Pinel ne tendait pas initialement à une réforme en profondeur du régime de l’aménagement commercial issue de la loi LME du 4 août 2008, mais qu’elle visait uniquement à un ajustement de ce texte. C’est au cours des débats parlementaires et au moyen de nombreux amendements gouvernementaux qu’une véritable réforme a été introduite.

Les conditions d’élaboration de cette loi permettent d’expliquer pourquoi celle-ci contient des mesures d’inégale portée réformatrice et pourquoi elle maintient dans l’ensemble, en les adaptant, les procédures déjà en vigueur.

La principale mesure est sans conteste la fusion des procédures de permis de construire et d’autorisation d’exploitation commerciale.

Dès 2008, au moment de l’adoption de la loi LME, il avait été annoncé que le contrôle des implantations commerciales devrait, à terme, être exercé uniquement par les maires, à l’occasion de la délivrance des permis de construire, sur la base des documents de planification commerciale. Ce basculement vers l’urbanisme vient d’être opéré par la loi Pinel, à la réserve près que les commissions départementales et nationale d’aménagement commercial (CDAC/CNAC) conservent largement leur compétence pour examiner les implantations commerciales.

En effet, il ressort maintenant de l’article L. 425-4 du Code de l’urbanisme que tout projet d’implantation, d’extension ou de modification d’un projet déjà autorisé doit faire l’objet d’une demande de permis de construire, lequel tiendra lieu d’autorisation d’exploitation commerciale. Toutefois, il appartient toujours aux CDAC compétentes localement de se prononcer, durant l’instruction de cette demande de permis.

Et, la procédure prévue pour la formulation de cet avis est pratiquement identique à celle suivie sous l’ancienne législation de l’aménagement commercial, puisque cet avis doit être publié et qu’il peut faire l’objet d’un recours préalable auprès de la CNAC, laquelle peut toujours substituer son appréciation à celle des CDAC.

Mais surtout, le permis de construire ne peut être délivré que si la CDAC, ou la CNAC, ont émis un avis favorable. De sorte que ces commissions restent finalement compétentes pour se prononcer sur les implantations commerciales. Étant précisé qu’elles peuvent encore délivrer des autorisations pour les projets ne nécessitant pas de permis de construire.

La réforme conduit donc à une superposition des deux procédures de permis de construire et d’autorisation d’exploitation commerciale, avec les conséquences que cela induit, comme le nouveau régime des recours contentieux ou le principe d’incessibilité des permis de construire.

La réforme porte également sur la modification de la composition des CDAC/CNAC et de l’étendue de la compétence de la CNAC.

Les hésitations du législateur sur le rôle à donner aux élus locaux pour l’examen des projets d’implantation commerciale se retrouvent dans les dispositions de la loi Pinel.

En effet, d’un coté, la participation des collectivités territoriales se trouve renforcée dans les commissions départementales, avec la désignation de deux élus supplémentaires en plus d’une nouvelle personnalité qualifiée, et à la commission nationale, avec la désignation de quatre représentants des territoires, à parité avec les quatre hauts fonctionnaires et magistrats et avec les quatre personnalités qualifiées.

Mais, dans le même temps, la CNAC se trouve dotée d’une faculté de s’autosaisir des projets examinés par les CDAC et présentant une surface de vente de plus de 20 000 m². Et ce, afin de soumettre les projets d’envergure à un examen éloigné de supposées pressions locales.

Ces mesures expriment donc assez clairement les doutes qui existent actuellement sur la capacité des maires et des élus à apprécier objectivement les projets commerciaux et à statuer sereinement au regard des seules considérations d’aménagement du territoire et de développement durable.

Différents ajustements sont apportés par la loi Pinel à l’ancienne législation, en venant préciser les critères de la loi, redéfinir la notion de « modification substantielle » et supprimer le délai d’un an de réexamen des projets refusés.

Au cours des six années d’application de la législation de l’aménagement commercial issue de la loi LME, le constat a été fait, à maintes reprises, que certaines de ses dispositions nécessitaient des clarifications et des modifications. C’est pour répondre à cet objectif que la loi Pinel est venue préciser les critères de délivrance des autorisations d’exploitation commerciale fixés par l’article L. 752-6 du Code de commerce, en formalisant le contrôle déjà exercé en pratique par la CNAC. De même, elle a redéfini la notion de « modification substantielle » en se référant maintenant uniquement aux évolutions des projets par rapport à ces nouveaux critères, et non plus aux anciennes notions de surface de vente, de nature d’activité ou d’enseigne.

Par ailleurs, elle permet maintenant aux porteurs de projet de présenter une nouvelle demande sans condition de délai, nonobstant un précédent refus de la CNAC, sous réserve d’avoir modifié le projet en tenant compte des motifs de ce refus.

En synthèse, au regard de ces différentes mesures, on peut considérer que la loi Pinel a essentiellement modifié les procédures à suivre, mais qu’elle maintient le principe et l’esprit du contrôle déjà exercé sur les implantations commerciales.

2) Quel est l’agenda prévu ?

L’article 60 de la loi Pinel prévoyait que le nouveau régime d’autorisation entrerait en vigueur à la date fixée par le décret d’application à intervenir, et au plus tard six mois à compter de la promulgation de la loi, soit le 18 décembre 2014.

Finalement, ce décret d’application n’est pas intervenu avant cette date limite mais après, puisqu’il a été signé le 12 février 2015 et publié le 14 février suivant.

De sorte que pendant plus d’un mois et demi, la loi est devenue applicable, sans que les commissions d’aménagement commercial n’en tirent vraiment les conséquences, faute de connaître les dispositions transitoires prévues par le décret d’application attendu.

Le décret Pinel du 12 février 2015 contient des dispositions relativement succinctes concernant les demandes d’autorisation ou de permis de construire déjà en cours d’instruction à la date de sa publication.

De façon schématique, la situation est la suivante. Depuis le 15 février 2015, les CDAC ne peuvent plus enregistrer directement un dossier de demande d’autorisation d’exploitation commerciale portant sur un projet qui nécessite un permis de construire. Le porteur du projet doit nécessairement déposer une demande de permis de construire contenant un dossier permettant de saisir pour avis la CDAC compétente. Ces premiers dossiers de permis sont actuellement en cours de préparation, voire même d’ores et déjà déposés.

Pour les dossiers de demande d’autorisation enregistrés par les CDAC avant le 15 février 2015, ils pourront faire l’objet d’une décision de ces commissions, comme s’il s’agissait de projets ne nécessitant pas de permis de construire. En effet, le décret prévoit explicitement que l’autorisation ainsi obtenue en CDAC ou en CNAC vaudra avis favorable permettant la délivrance d’un permis de construire.

Les porteurs de projet doivent, cependant, compléter leurs dossiers de demande pour fournir aux commissions l’ensemble des informations leur permettant de se prononcer sur les nouveaux critères de la loi et un allongement des délais a été aménagé à ce titre par le décret.

3) Quelles seront les conséquences en matière de contentieux et de voies de recours ?

On vient d’évoquer le fait que la loi Pinel a opéré une superposition, et non une véritable fusion, des procédures de permis de construire et d’autorisation d’exploitation commerciale.

Les nouvelles règles encadrant le régime du recours contentieux des permis de construire prévues par cette loi confirment totalement ce maintien d’un double contrôle.

En effet, l’article L. 600-1-4 du Code de l’urbanisme détaille maintenant les deux catégories de recours dont ces permis peuvent faire l’objet, dans le délai du recours contentieux. Par une reprise pure et simple de la distinction bien connue entre l’intérêt à agir en matière d’urbanisme et celui reconnu aux commerçants contre les autorisations d’exploitation commerciale, le législateur a prévu que le même permis de construire portant sur un bâtiment commercial pourra désormais être contesté juridiquement, à la fois par les commerçants concurrents et par les tiers voisins lésés par la construction.

Mais, chacun de ces requérants ne pourra présenter à la juridiction administrative, à savoir à la cour administrative d’appel compétente géographiquement, que des conclusions tendant à l’annulation du permis en tant qu’il vaut soit autorisation d’exploitation commerciale, soit autorisation d’urbanisme, en fonction de son intérêt à agir. On imagine qu’en pratique, ce dispositif risque de donner lieu à d’abondantes discussions sur la portée exacte des moyens invoqués.

4) Est-ce que le projet de loi Macron va modifier le dispositif issu de la loi Pinel ?

Compte tenu des contraintes nouvelles liées à la réforme adoptée le 18 juin 2014, dans les conditions précédemment rappelées et selon une procédure d’urgence, le projet de loi Macron a été perçu par certains comme pouvant ouvrir des perspectives de corriger certaines de ces mesures.

Le texte adopté le 19 février dernier, selon la procédure de l’article 49-3 de la Constitution, comporte finalement peu de mesures déterminantes concernant l’urbanisme commercial.

L’article 10 porte sur la possibilité pour le ministre de l’Économie ou le préfet du département, voire de la région Ile-de-France, de consulter l’Autorité de la concurrence sur les projets de documents de planification commerciale, tels que les schémas de cohérence territoriale, les projets de plan local d’urbanisme ou de plan local d’urbanisme intercommunal ou sur les projets de modification ou de révision de ces documents.

Par ailleurs, plusieurs rectifications ont été apportées au régime actuel. L’une d’elles porte sur la suppression de l’obligation de justifier, en cas de demande d’extension, de l’adaptation des bâtiments déjà existants aux nouveaux critères de la loi. Une autre vient supprimer la mention de l’incessibilité et de l’intransmissibilité des permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale, actuellement inscrite à l’article L. 425-4 du Code de l’urbanisme.

Les débats parlementaires qui vont se poursuivre devant le Sénat entraîneront, peut-être, d’autres modifications.

Pour plus d’informations sur le sujet, retrouvez Marie-Anne Renaux lors de notre formation Réforme de l’urbanisme commercial le jeudi 26 mars à Paris.