Comment appliquer les orientations d’aménagement et de programmation ?

Comment caractériser la faute séparable des fonctions du maître d'oeuvre

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Elles n’ont pas quinze ans et occupent déjà une position centrale dans les plans locaux d’urbanisme (PLU) : les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) incarnent l’urbanisme de projet. Au sein du PLUi, elles disputent même le premier rôle normatif au vénérable règlement. Mais cette consécration législative et pratique ne va pas sans poser quelques questions à la puissance publique chargée de les concevoir, comme aux opérateurs, contraints de les respecter. Parmi ces questions, le rapport de compatibilité que les OAP entretiennent avec les projets révèle tout l’intérêt, mais aussi les limites de ce nouvel instrument.

 

1. Une consécration par le droit et la pratique

Initialement confinées dans le projet d’aménagement et de développement durable (PADD), les OAP acquièrent leur autonomie au sein du PLU en 2003, avec la loi urbanisme et habitat (UH)[1]. On les appelle alors « orientations d’aménagement par quartier ou par secteur », plus fréquemment « orientations particulières », par opposition aux orientations générales du PADD, inopposables aux utilisateurs du sol.

À la faveur de « l’intercommunalisation » des PLU et des réformes récentes, les OAP n’ont cessé de s’étoffer et d’étendre leurs domaines d’intervention.

Avec la loi Grenelle II[2], elles deviennent orientations d’aménagement et de programmation et intègrent des volets habitat ou transports et déplacements, lorsque le PLUi tient lieu de programme local de l’habitat (PLH) ou de plan de déplacement urbain (PDU). Comme pour conforter cette nouvelle dimension programmatique, elles peuvent désormais comporter un « échéancier prévisionnel de l’ouverture à l’urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ».

Avec la loi ALUR[3], les OAP confortent leur rôle stratégique, notamment en matière commerciale. D’une part, elles peuvent favoriser la mixité fonctionnelle en imposant des pourcentages de commerces. D’autre part, en l’absence de schéma de cohérence territoriale (SCOT), les OAP du PLUi comprennent les orientations relatives aux commerces et à l’artisanat que l’on trouve normalement dans le SCOT.

Avec le décret du 28 décembre 2015 relatif au nouveau contenu des PLU[4], les OAP assoient leur statut de norme d’urbanisme favorite, aux dépens du règlement. En particulier, il est désormais permis de définir, en zone urbaine (U) ou à urbaniser (AU), des secteurs sans règlement, où les OAP sont les seules à s’appliquer[5]. Une nouvelle variété d’OAP, dites « patrimoniales » fait également son apparition[6].

Aujourd’hui, le régime des OAP figure aux articles L. 151-6, L. 151-7 et R. 151-6 à R. 151-8 du Code de l’urbanisme.

Cette promotion par les textes s’accompagne d’un indéniable succès pratique. Il est d’ailleurs difficile de déterminer lequel des deux phénomènes est la cause ou l’effet de l’autre.

Mais la puissance publique s’est largement et sans délai appropriée les orientations d’aménagement, tout comme les OAP issues de la loi Grenelle II. Les praticiens le savent : de nos jours et pas seulement en zone AU, il est rare qu’un projet significatif ou qu’un site un tant soit peu stratégique échappe à des orientations d’aménagement ou à des OAP.

Il est vrai que depuis la loi Grenelle II, l’administration centrale soutient que les OAP sont une composante obligatoire du PLU, ce qui a pu contribuer à leur essor[7].

De façon moins prosaïque, il faut reconnaître que pour les élus comme pour la démocratie locale, les OAP ont de sérieux attraits. Là où le règlement définit le projet négativement, en creux, se bornant à le contraindre par des interdictions et des limitations, les OAP lui donnent un contenu palpable. Il est certain qu’un croquis en deux ou trois dimensions et en couleurs est plus parlant que la formule mathématique d’un coefficient de biotope ou d’un gabarit enveloppe depuis l’alignement opposé.

 

2. Un rapport de compatibilité familier du droit de l’urbanisme y compris au stade opérationnel

La force contraignante des OAP est définie à l’article L. 152-1 du Code de l’urbanisme (ancien article L. 123-5).

Comme le règlement et ses documents graphiques, les OAP ne sont pas seulement opposables aux projets soumis à autorisations d’urbanisme, mais, bien plus largement, à « l’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan » local d’urbanisme.

À la différence du règlement et de ses documents graphiques, ces projets n’ont pas à être conformes, mais seulement compatibles avec les OAP. L’ancienne génération d’orientations d’aménagement a une portée identique, l’article L. 123-5, dans sa version précédant le Grenelle II, exigeant la même compatibilité.

Fort logiquement, le juge en a déduit que « les orientations d’aménagement ne sont pas dépourvues de toute valeur normative et ne sont donc pas inopposables aux constructeurs faute d’avoir été retranscrites dans le règlement, même si la légalité des autorisations d’urbanisme s’apprécie à leur égard dans le cadre d’un simple rapport de compatibilité » (CAA Lyon, 5 mars 2013, M. Scavennec et a., n°12LY02385).

Ce rapport de compatibilité est connu en droit de l’urbanisme. Il s’impose généralement entre un document d’urbanisme supérieur, tel un SCOT, et le document de rang inférieur, tel un PLU. Comme a pu l’expliquer M. Savoie, « le contrôle de la compatibilité est différent du contrôle de la conformité (…) La compatibilité se distingue de la conformité en ce que la seconde implique un rapport de stricte identité alors que la première se satisfait d’une non contrariété » (Henri Savoie, Concl. sur CE, 10 juin 1998, SA Leroy-Merlin, BJDU 1998, p. 242).

Ce rapport de compatibilité est moins ordinaire en aval, au stade opérationnel, quand il s’agit de confronter les caractéristiques d’un projet à la norme.

Pour autant, la compatibilité n’est pas inconnue des utilisateurs du sol et il n’y a pas que les OAP avec lesquelles les aménagements et les constructions doivent être compatibles. On sait, par exemple, que les lotissements et les constructions dont la surface de plancher excède 5000 m2 doivent être compatibles avec le document d’orientations et d’objectifs du SCOT qui leur est directement opposable (articles L. 142-1 et R. 142-1 combinés du Code de l’urbanisme)[8]. On sait aussi que l’autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée pour des travaux « incompatibles avec une déclaration d’utilité publique » (article L. 421-6 du Code de l’urbanisme)[9].

 

III. Un rapport de compatibilité qui confine parfois à la conformité et pose la question de l’objet et du contenu des OAP

Le contrôle de la compatibilité n’a rien de mécanique et oblige le juge à des arbitrages subtils. Très casuistique, la jurisprudence est difficile à synthétiser. Avant toute extrapolation, il est même prudent d’aller voir les OAP en cause sur le site internet de la collectivité et le sort qu’elles réservent au terrain d’assiette de l’opération, notamment sur leur représentation cartographique.

En 2010, le Conseil d’État semblait avoir posé une borne à l’autorité des OAP jugeant que faute d’être classée en zone N, en emplacement réservé à un espace vert ou en espace boisé classé (EBC), une simple zone verte reportée sur la carte d’une OAP ne suffisait pas, par elle-même, à interdire toute construction dans son emprise (CE, 26 mai 2010, M. Dos Santos, n° 320780, Rec. CE T. p. 1013, BJDU 2010 p. 193, concl. M. Geffray).

Avec les réformes récentes et le nouveau contenu des OAP, la doctrine autorisée s’interroge sur la pérennité de cette solution[10], quand elle ne la déclare pas « caduque »[11]. On objectera tout de même que sous l’ancien comme sous le nouveau régime, l’habilitation législative à « prévoir l’interdiction de construire » reste l’apanage du règlement[12] et n’est pas formellement prévue pour les OAP.

En tout cas, les juges du fond ont eu l’occasion de statuer fidèlement au principe dégagé dans la décision Dos Santos. En ce sens, le tribunal administratif de Melun vient de juger qu’un chemin piéton figurant sur la carte d’une OAP n’a pas la même portée que s’il avait été tracé au titre du règlement ou fait l’objet d’un emplacement réservé et qu’il ne peut interdire l’édification d’une clôture à cet endroit (TA Melun, 10 fév. 2017, SDC du 10 rue Gaston-Monmousseau, n°1407193, AJDA 2017, p. 1092).

Plus radicalement, il a même été jugé qu’une voie de liaison tracée sur le document graphique d’une OAP « est insusceptible de créer par elle-même des obligations aux propriétaires des parcelles concernées », que pareille « prévision (…) ne fait pas grief » audit propriétaire et qu’en conséquence, ce dernier n’est pas recevable à en demander l’annulation (CAA Nantes, 17 juin 2016, M. et Mme Saucié, n°15NT01645). Cette solution reste sujette à caution, car la loi permet aux OAP de préciser « les principales caractéristiques des voies », tout en obligeant les projets à la compatibilité.

Cette solution tranche surtout avec d’autres décisions d’espèces. Car, au total, la jurisprudence incline à une certaine rigueur. Et pour cause : des OAP conçues sous la forme d’interdictions précises ou d’équipements publics délimités sur un fond de cadastre laissent peu de latitude quant à leur application.

Ainsi, la transformation d’un cabanon en maison n’est pas compatible avec l’OAP préconisant de préserver ce genre de cabanons (CAA Lyon, 28 juin 2016, préf. de la Drôme, n°16LY00999). Il est vrai que la dénaturation était sensible, l’agrandissement devant ajouter 135 m2 aux 22 m2 existants.

Deux bâtiments collectifs à usage d’habitation totalisant vingt et un logements sont incompatibles avec une orientation tendant à ce que l’urbanisation du secteur se fasse « sous la forme de maisons de ville, accessoirement sous la forme de résidences individuelles » (CAA Marseille, 22 fév. 2016, SCI les Terrasses d’Oletta, n°15MA00147).

Des bâtiments s’élevant à R+3 ne sont pas compatibles avec une OAP qui prévoit des bâtiments de « R+1/R+2 maximum » (sur ce point, voir l’arrêt complexe et fouillé : CAA Nancy, 15 déc. 2016, SCCV Allée des Romances, n°16NC00129).

Un bâtiment à usage de bureau n’est pas compatible avec une orientation qui prévoit la réalisation d’une opération « d’habitat individuel groupé », orientation que le juge désigne comme étant « réservée à l’habitat ». Il est vrai que dans cette affaire, l’assiette du projet semblait constituer la principale, sinon la seule emprise couverte par l’orientation (CAA Nantes, 5 juil. 2016, M. Barome, n°15NT00609).

Aux antipodes des solutions rapportées au 3.1, un arrêt a même dénié à un propriétaire le droit de construire une maison au motif que d’après « le document graphique joint aux orientations particulières d’aménagement (…) le terrain d’assiette de la demande de permis de construire (…) doit servir également de construction à l’une des futures voie interne à l’aménagement du quartier » (CAA Lyon, 16 mai 2013, M. Depond, n°12NC01800).

Il est vrai que dans la plupart des cas qui viennent d’être rapportés, l’incompatibilité était caractérisée. Mais on ne peut s’empêcher d’une part, de regretter que de telles orientations, qui constituent de lourdes servitudes d’urbanisme, n’aient pas été relayées au règlement du PLU, notamment aux articles 1 et 2 sur les occupations du sol interdites et soumises à des conditions particulières et d’autre part, de chercher la différence entre de telles orientations et des secteurs à plan de masse toujours prévus au Code de l’urbanisme[13] ou bien des emplacements réservés à des voies, des ouvrages publics, des espaces verts ou des programmes de logements qui, contrairement aux OAP, ouvrent au moins un droit de délaissement aux propriétaires concernés[14].

 

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[1] Loi n°2003-590 du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat.

[2] Loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.

[3] Loi n°2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

[4] Décret 2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du Code de l’urbanisme et à la modernisation du contenu du PLU.

[5] Voir le nouvel article R. 151-8 du Code de l’urbanisme.

[6] Voir le nouvel article R. 151-7 du même code.

[7] Cf. la rép. min. n°3785, JOAN 6 nov. 2012, p. 6302 contredite par un jugement du TA Besançon, 29 jan. 2015, n° 1300465, préf. du territoire de Belfort, n°1300465, RDI 2015 p. 145.

[8] Pour un cas remarqué d’application du principe : CAA Lyon, 8 nov. 2011, SIIP, n° 10LY01628.

[9] Par ex. : CAA Marseille, 20 juin 2013, M. Maillet, n° 11MA02050.

[10] Voir R. Vandermeeren, JCP A n° 19, 17 mai 2016, com. 2126.

[11] J.- F. Inserguet, PLU – Contenu, Jcl Coll. terr., fasc.. 1167-10.

[12] Article L. 151-9 du Code de l’urbanisme.

[13] Article R. 151-40.

[14] Voir les articles L. 151-41 et L. 152-2 du Code de l’urbanisme.[/vc_column_text][/vc_column][/vc_row][vc_row][vc_column][dt_quote]Thomas Simon
Avocat
Cabinet ENJEA AVOCATS

 

 

Aurélien Massaguer
Avocat
Cabinet ENJEA AVOCATS
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